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管洪彦、孔祥智|农地“三权分置”典型模式的改革启示与未来展望
2018-12-21 14:56:28 本文共阅读:[]


管洪彦,副教授,博士,中国人民大学农业与农村发展学院博士后流动站 (山东政法学院民商法学院)。

孔祥智,教授,博士,博士生导师,中国人民大学农业与农村发展学院。

本文系国家社会科学基金一般项目“农村集体经济组织法人的基本构造与制度表达研究” (17BFX109) 、山东省社会科学规划研究项目: “‘乡村振兴战略’视角下山东农村社会治理法治化有效性评估研究”(18CXSX18)、研究阐释党的十九大精神国家社会科学基金专项立项课题“实现小农户和现代农业发展有机衔接研究”(18VSJ062) 的阶段性研究成果。

本文原刊于《经济体制改革》2018年第6期,注释已略,如需引用请核对期刊原文;仅限学术交流用途,如有侵权请联系后台予以删除。


[摘要]农地“三权分置”改革形成了若干典型模式,既呈现出多样化趋势,又坚守了政策底线,但也出现了违背农民意愿流转土地、虚假土地流转、确权不彻底以及配套制度不健全等问题。应该预见到“三权分置”的可能风险并建构系统化的防控机制。本文在总结实践经验与问题的基础上提出: 鼓励各地结合资源禀赋循序渐进地推进改革,为改革政策的制度化、法律化提供支撑,还应充分重视承包地“三权分置”的制度辐射效应,系统化推进农地产权改革。

[关键词]农地; 三权分置; 实践模式; 改革启示; 未来展望


目前,农地 “三权分置”改革已经进入全面落实阶段。从实践效果观察,改革已经取得了阶段性成效。但是,由于各地资源禀赋、产业基础等方面的不同,实践中也呈现出了一些问题。为总结农地 “三权分置”政策贯彻落实中的经验,及时发现实践中的问题,并针对问题展开科学制度设计,本文考察了实践中出现的四种典型改革模式,旨在揭示改革启示与现存问题的基础上,展望 “三权分置”改革的未来趋势并提出有针对性的对策设计,为政策与法律的完善与推广提供更为扎实的支撑。

一、农地“三权分置”的典型模式

1.贵州省安顺市的“三权”促“三变”模式

贵州省安顺市平坝区乐平镇的塘约村通过 “三权” 促“三变”的一系列改革,走出了 “三权分置”改革的 “三权” 促 “三变”模式。“三权”是指 “确权、赋权、易权”。“确权”,是指对农村土地上的各类产权以及各类农村集体资产产权等明晰其权利归属并颁发相应权属证书,确保各类涉农产权的产权归属清晰。“赋权”,即赋予农民集体成员对各类集体资产享有占有、使用、收益、有偿退出、担保、继承等各种股份权利。“易权”,是指通过建立健全各类涉农产权的交易平台,并让各类涉农产权在交易平台上进行交易,实现激活农村各种要素资源的目的。“三变”是指通过一系列改革实现 “资源变资产、资金变股金、农民变股东”。“三权”促 “三变”通过对土地承包经营权、林权等在内的农村各类产权进行 “确权”“赋权”“易权”,促进资源变资产、资金变股金、农民变股东,让农村各类产权进入市场交易,使其在流动中增值,实现激活农村发展的要素资源,以充分释放农村各类财产的财产权属性。在发展模式方面,以安顺市平坝区的塘约村为典型探索出了 “村社一体、合股联营”的 “塘约模式”,引导全村农户把承包地的经营权入股合作社,由合作社从事蔬菜、水果等产业经营,充分展现集体经营、规模经营、专业经营的优势。塘约村 “三权促三变”实际上是承包地 “三权分置”改革的一种生动实践模式,本文将塘约村为代表的发展模式称为“三权促三变”模式。“三权促三变模式”的核心要点有: 第一,通过 “确权、赋权、易权”的改革,实现 “七权”同确,实现各类涉农产权的明晰。第二, “村社一体、合股联营”的发展模式。成立了村级合作社及土地流传中心,引导农户把土地经营权等入股到合作社,实现合股经营。对全村土地资源进行统计,农户以田、地、坡耕地等资源入股,实现户户入社、户户带股。通过充分赋权,赋予农民更加充分的财产权利,实现农民财产性收入的增加。第三,对土地经营收益分配按照合作社 30% 、村集体 30% 、村民 40% 的比例进行利润分成。

总之,贵州省安顺市通过 “三权促三变”的形式初步形成了集体土地的 “所有权”归各类集体所有,“承包权”归各个农户享有、“土地经营权”归合作社享有的承包地 “三权分置”的权利格局。“三权促三变”的改革模式推动了土地的适度规模经营,促进了新型农业经营主体的发展,激励了农民的生产积极性,改善了农村社会治理水平。“三权促三变”的改革模式,其原始目的并不是推进承包地 “三权分置”改革。但是,由于改革目标的一致性,却在客观上实现了 “三权分置”改革的目标。这充分说明 “三权分置”的实践模式可以是丰富多样的,各地完全可以根据中央文件中确立的改革精神,结合本地资源禀赋因地制宜地展开探索。总之,“三权促三变”改革的实施结果完全符合 《中共中央办公厅国务院办公厅关于完善农村土地所有权承包经营权分置办法的意见》 ( 以下简称 《“三权分置”意见》) 中确立的 “落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”的基本方向。

2.山东省东平县的“土地股份合作模式”

近年来,山东省东平县积极发展土地股份合作制,走出了农地 “三权分置”的 “土地股份合作模式”。东平县的做法是: 在 “不改变农村土地集体所有权的性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益”的前提下,引导农民通过入社、入股的形式发展土地股份合作社,放开放活土地承包经营权,稳步扩大农民集体成员的土地收益权,积极探索土地对外租赁经营、村集体与经营大户合作经营、农业产业园区带动以及开发经营第三产业等多种合作社经营模式。为了配合 “土地股份合作模式”的实施,东平县还积极成立了农村综合产权交易所,搭建了一个由涉农产权交易、产权托管、产权融资为一体的综合性交易平台,有力地推动了土地的股份制改革。东平的 “土地股份合作模式”的核心要点有: 第一,扎实做好土地确权工作。通过土地确权给农户颁发承包经营权证书,加快了土地流转,促进了土地股份合作。通过“确权确地”和 “确权确股不确地”两种方式实现确权。第二,从土地承包经营权中分离出经营权,激活经营权。经过确权,农民以经营权入股,与合作社等主体签订土地入股合同,农户取得土地股权证。第三,因地制宜组建土地股份合作社,实现土地的股份合作经营,培育新型农业经营体系。土地股份合作社的核心是各种要素折价入股、资产融合、按股分红、风险共担、利益共享。由于各村的资源禀赋不同、产业基础不同、发展经验不同,东平的土地股份合作社又主要分为: 农民合作型的土地股份合作社、资本融合型的土地股份合作社、政府引导型的股份合作社、能人带动型的股份合作社四种类型。[1]经过一系列改革,初步构建了主体多元、类型多样的农业经营体系。第四,积极做好农村产权交易平台。通过建立农村产权交易平台,挂牌交易,引导农民入社,土地入股,最大程度的释放土地中蕴含的财产权能,增加农民的财产性收入。

东平的 “土地股份合作模式”,实际上是在坚持和稳定农村基本经营制度的基础上,按照股份合作制的基本原则,让农户自愿以土地承包经营权中的经营权进行入股,开展形式多样的集约化、专业化经营,收益则按股分红,利益共享、风险共担。东平的 “土地股份合作模式”与我国正在推行的承包地 “三权分置”改革的精神高度不谋而合,是在坚持农村土地集体所有权不变的前提下,探索农地 “三权分置”中经营权流转的新模式,并将股份制合作与产权交易等方式融合,实现了农村土地的适度规模经营,促进集体经济的发展,增加了农民的财产性收入。东平的土地股份合作社是农地“三权分置”实现的典型实践形式,值得进一步关注和研究。

3.四川崇州的“农业共营模式”

四川省崇州市积极推进农村土地 “三权分置”改革,创新农业经营体制机制。通过积极培育土地股份合作社、农业职业经理人和专业化服务组织三大主体,初步创建了土地股份合作社 + 农业职业经理人 + 农业综合服务组织 “三位一体” ( 1 +1 +1) 的新型农业经营体系,形成多主体、多层次的农业共营制。崇州的 “农业共营制”生动地诠释了农地 “三权分置”政策的制度内涵,体现了 “落实集体所有权、稳定承包权、放活经营权”的基本方向,是农地 “三权分置”改革的具体实践形式。

崇州的 “农业共营模式”的核心内容是: 以家庭承包为基础,以农户为核心主体,通过土地股份合作社推进农业的规模化,通过培育农业职业经理人推进农业的专业化,通过发育社会化服务推进农业的组织化,最终形成了多元主体共同经营的 “农业共营制”模式。具体而言: 第一,在土地承包经营权确权的基础上,放活经营权。崇州市充分运用土地承包经营权确权颁证的基础成果,尊重农民的意愿,放活土地经营权,农户以土地经营权入股土地股份合作社。通过发展土地股份合作社经营,坚持了土地集体所有权、稳定了农户承包权、放开了土地经营权,实现了承包地的 “三权”分离,有效地解决了农业 “谁来经营”问题,通过土地经营权的流转推进经营规模化,夯实农业经营制度创新的基石。第二,按照 “因需而培、培而有为”原则,搭建 “四大平台”,培养一批新型职业农民、农业职业经理人,解决 “谁来种田” 问题,推进土地生产的专业化。农业职业经理人是崇州市农业 “共营制”中非常关键的一环。具体体现在: 建立教育培训、认定管理、团队建设和政策扶持 “四位一体”新型职业农民培育制度,选聘职业经理人,推进种田专业化; 搭建新型职业农民培育的教育培训平台、认定管理平台、团队建设平台、扶持平台; 农业职业经理人与土地股份合作社的签约、合约的内容和解聘既通过市场化的方式配置资源,又受到当地地方政府 “有形之手”的扶持和补贴; 农业职业经理人要接受受聘理事会和政府的双重考核,根据考核结果判断农业职业经理人是维持、提升还是降低等级等。对于考核优秀的政府给予相应的表彰和奖励,对于考核不合格的实施退出机制。第三,构建农业科技、农业专业化、农业品牌、农村金融等新型农业综合服务体系,促进农业生产专业化、市场化和社会化发展。

崇州的 “农业共营制”实现了集体所有制背景下农地经营方式突破,代表了中国农地经营体制机制创新的方向。从农村基本经营制度出发,坚持落实集体土地所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权,保障和提升农业特别是粮食生产能力,形成 “集体所有、家庭承包、多元经营、管住用途” 新型农地经营体系,实现土地经营主体共建共营、经营收益共营共享、经营目标共营多赢,具有重要推广价值。崇州的 “农业共营制”模式创新了农业经营制度,特别是农地经营制度,客观上实现了农地经营的 “三权分置”,是新型农地制度改革的生动实践。

4.湖南长沙的“土地合作经营模式”

长沙市宁乡县大成桥镇鹊山村按照承包地 “三权分置” 改革有关政策文件的要求,通过对土地承包经营权关系的重构,实现了农村土地的统一整合、开发、经营,探索出了 “土地合作经营模式”。鹊山的 “土地合作经营模式”因应了农地 “三权分置”改革精神,创新了农村集体经济的实现形式,落实了集体所有权,稳定了承包权,放活了经营权。湖南宁乡的 “土地合作经营模式”的核心要点有: 第一,搭建土地合作经营平台。按照中央文件的要求,对承包地实行 “三权分置”; 集体保留集体土地所有权,在保留承包权的基础上农户以土地经营权入股土地合作社。第二,开展土地的合作经营。土地合作社将经营权流转给生产经营者。第三,打造职业农民,培养新型农业经营主体。股份合作社整体流转的土地被划分成若干个生产片区,再采取竞价方式租赁给新型职业农民开展科学化耕种。第四,构建 “四大农业服务体系”。具体包括农业机械服务体系、农资服务体系、技术技能服务体系、烘干仓储加工服务体系。“四大农业服务体系” 降低了种粮成本,解决了职业农民后顾之忧。

湖南长沙的 “土地合作经营模式”有利于实现农地的规模化经营,有利于促进农业生产的科学化,有利于培养新型农业经营主体,有利于实现农业现代化。按照这种土地合作经营模式,既能增加农民的财产性收入,又能保证农地的经营权由农民主导,并充分体现农民的意愿。湖南长沙的 “土地合作经营模式”通过制度创新实现了与土地相关的农民集体、集体成员、新型农业经营主体的各方利益的平衡,灵活地反映了中央 “三权分置”改革的基本精神和价值目标,是承包地 “三权分置”改革的又一实践形式。

二、农地“三权分置”改革实践的启示与问题

1.改革中的若干启示

(1) “三权分置”的实践模式呈现出多样化趋势。从各地实践情况来看,“三权分置”的实践模式呈现多样化趋势,其政策根源是 《“三权分置”意见》中的 “因地制宜原则”,即: “充分考虑各地资源禀赋和经济社会发展差异,鼓励进行符合实际的实践探索和制度创新,总结形成适合不同地区的 “三权分置”具体路径和办法”。本文中提及的四种实践模式均是各地结合自己的资源禀赋因地制宜做出的理性选择,这充分说明农地 “三权分置”具有极强的制度张力,其具体实践模式完全可以是丰富多样的。从表现形式分析,有通过将经营权完全流转给第三方的出租、转包、入股等方式,形成土地规模经营模式; 也有将经营权让渡于第三方共同分享,生产环节全部或部分委托生产性服务组织,形成的托管、半托管服务规模经营模式。无论哪种方式,都表现出了降低单位生产成本、便利科技成果应用、规避农业经营风险、促进农业生产发展、提高农业生产和经营效益、促进竞争力提升的制度绩效。目前迫切需要总结具有典型性的实践模式,以便在更广泛的范围推广应用。

(2) 农地 “三权分置”的实施都守住了政策底线。在社会主义公有制背景下,任何土地制度改革均需要坚持农村土地集体所有的政策底线,任何经营模式都要坚持我国的农村基本经营制度。《“三权分置”意见》中明确要求要 “守住政策底线”。虽然各地探索的 “三权分置”的实践模式路径不同,但是都坚持了政策底线,都是结合本地实际情况因地制宜作出的探索,这完全符合中央的政策文件的要求。从 “三权分置”的改革实践看,一方面,各地都始终坚持了农村土地集体所有的底线; 另一方面,在农业经营组织形式方面,虽然各地探索出了股份合作经营、村社统一经营、合作社经营等多种适度规模经营模式,但是始终坚持了家庭经营的基础地位,以家庭承包经营为基础开展适度规模经营,这符合坚持和完善我国基本经营制度的要求。可见,目前各地推行的承包地 “三权分置”改革都很好地坚持了底线思维,这也是未来改革必须坚持的底线要求。

(3) 农地 “三权分置”改革需要系统化的制度保障。农地 “三权分置”政策的贯彻实施是一个完整的系统工程,需要农村土地确权登记颁证、土地流转平台和规范管理制度建设、新型经营主体培育和发展等一系列制度保障。其一,农村土地确权登记颁证是 “三权分置”的基础。产权清晰是产权流转的基础。我国对农村承包地进行的确权工作取得了明显的效果。根据 2018 年政府工作报告中披露的数据,目前我国的承包地确权面积超过 80% 。农村承包地确权保障了土地经营权流转更加顺畅。“农地确权不仅降低了交易成本,促进了土地流转; 同时也增强了农地的产权强度,从而提高了土地资源的内在价值。”从各地实践来看,贵州安顺的 “三权促三变”改革成效显著,通过 “七权同确”实现了产权明晰,通过颁发权证让农民吃下 “定心丸”。通过 “三权促三变”改革以及其他配套改革,形成了 “三权分置”改革的崭新格局。东平模式中通过 “确权确地”和 “确权确股不确地”两种方式实现农地确权,符合当地实际情况,表现出了地方特色。目前,我国的土地确权工作已经进入攻坚阶段,其中部分省份完成比例较高。总之,“三权分置”的稳步实施离不开农地确权制度的保障。其二,土地流转平台和规范管理制度建设是 “三权分置”政策贯彻实施的支撑。近年来,我国政府重视农村产权交易市场建设,先后出台了 《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》等一系列指导性文件。根据江苏省的数据,农村产权交易市场对促进农村集体资产保值增值和农民增收的作用十分明显。通过平台交易的项目平均溢价率超过 5% ,其中承包土地经营权、养殖水面经营权和村级集体经营性资产溢价率分别超过 8% 、15% 和 10% ,新增集体和农民收入逾 2 亿元。”山东省成立了 “齐鲁农村产权交易中心”,主要开展各类涉农产权的流转交易服务及农村产权抵 ( 质) 押贷款鉴证、农村产权资产资源评估、农村集体资产招投标、农产品信息发布、信息发布等配套服务,取得了较好的社会效果。其三,农地 “三权分置”的贯彻实施需要在流转合同管理、工商资本租赁农地监管和风险防范、土地承包和流转纠纷化解机制等核心环节做好制度建设。其四,推进农地 “三权分置”应该关注新型农业经营主体的培育和发展工作。有学者指出,放活土地经营权是土地 “三权分置”制度的重要目标,其本质是在更大范围内为资金进入农村土地经营提供渠道,解决农业经营资金短缺与效率不足问题,为新型农业经营主体培育提供制度支持。“三权分置”改革既需要新型农业经营主体的支撑,又会进一步促进各类新型农业经营主体的进一步发展。因此,应该完善新型经营主体相关的财政、信贷保险、用地、项目扶持等政策,为其发展提供系统化的政策保障。

2.改革中的主要问题

(1) 违背农民意愿流转土地。农地 “三权分置”的推进和实施需要根据中央的改革精神,结合各地实际循序渐进地进行。但是,目前实践中却出现了推行 “三权分置”改革片面追求速度,忽视农民意愿的现象。按照 《“三权分置”意见》的要求,贯彻 “三权分置”的首要原则是 “尊重农民意愿”。但是,在调研中发现,某些地方政府为了追求政绩,对农户的土地经营权的流转采取了 “一刀切”的做法,甚至出现了为了追求数量,通过村委会、村干部强迫或者变相强迫的方法违背农民意愿流转土地经营权的情形。甚至有些地方农地流转数量和规模成为地方政府和村干部的政绩工程,为追求快速效果有些地方政府和基层工作人员利用手中权力强制农民流转,损害农民利益。上述做法严重违反了政策的基本要求,应该坚决予以纠正。

(2) 土地确权不彻底。土地确权能够为承包地 “三权分置”的贯彻实施夯实根基。总体而言,我国目前的承包地确权工作已经取得了明显效果。但是,实证调查发现,承包地确权工作存在确权不彻底问题,如不少地方的不少农户并没有拿到土地承包经营权证书; 不少地方确权后仍然存在土地边界不清晰、四至不清晰等问题。其中,既有部分地区土地情况复杂、界限不清、测量工作量大、测量成本高、历史遗留问题多等客观原因,也有地方政府政绩观偏差、基层管理队伍素质参差不齐,农户对确权的价值认识不足、村民委员会顾虑重重等主观方面的原因。如何全面地、高质量完成承包地确权工作是关系到承包地 “三权分置”改革的基础环节,应该继续加强农地确权工作。

(3) 土地虚假流转。有些地方为了鼓励新型农业经营主体发展和土地适度规模经营专门设置了土地规模经营补贴,这导致实践中一些居心不良的合作社为了套取规模经营补贴,通过与农户签订一个形式意义上的土地经营权流转合同,而事实上土地经营权仍然保留在农户手中由农户自己经营,这根本没有实现土地规模经营的效果。该做法是严重违反中央的政策要求的,未来推进农地 “三权分置”的改革中必须坚决避免出现上述情况。在推进 “三权分置”改革中还存在形式主义问题,实践中存在有些地方政府忽视本地的资源禀赋,出现了为了改革而改革的情况,大搞形象工程,这显然也违背中央文件的精神。

(4) 立法和配套制度不健全。农地 “三权分置”的贯彻实施需要遵循我国涉农改革的渐进性传统,更是一个复杂的系统性工程,其中农村土地确权登记颁证是基础; 健全的土地流转规范管理制度是保障; 科学的新型经营主体政策扶持体系是支撑; 完善的涉农法律法规体系是保障。但是,从实践情况来看,“三权分置”贯彻实施的支持和保障体系并不健全。因此,亟需加强承包地 “三权分置”改革的配套制度设计。

三、“三权分置”改革的未来展望

1.充分预见风险并建构防控机制

(1) 加强风险识别,防控社会风险。农地 “三权分置” 改革中不可避免地会导致工商资本进入农村的数量增加,会促进各种新型农业经营主体的发展,进而加速农业现代化的实现。但是,规模化工商资本进入农村可能会带来一定社会风险。这些社会风险主要体现为: 工商资本挤占农民就业空间,加剧耕地 “非农化”倾向问题; 工商资本租赁农地引发的非粮化现象、削弱基层民主治理、擅自违约损害农民利益等问题比较严重。工商资本的进入,还容易导致基层治理中出现腐败现象,工商资本和村社权力具有天然的相互吸引力,增加二者媾和的可能性。农地 “三权分置”改革还面临着农民主体性缺失、多方逐利刺激下 “合谋”、失业与社区解体的社会不稳定以及流转双方违约等风险。实践中时常出现土地流入方 “中途跑路”“毁约弃耕”等失约现象。此外,承包地 “三权分置”改革还可能面临着因 “地租侵蚀利润”而收窄规模经营的盈利空间、防范农业补贴激励效应减退以及农户坐等土地升值陷入 “流转僵局”等负面效果的出现。因此,应该充分预见到农地 “三权分置”的社会风险,通过科学制度设计构建系统化的防控机制。具体而言: 应该加强各类涉农企业的主体资质、农业经营能力、经营项目、土地用途、风险防范,以及是否符合当地产业布局和现代农业发展规划等事项进行审查审核; 建立土地流入企业的风险保障金制度,确保农户权益不受损; 建立土地流转的信息公开机制,保障土地经营权流转的公开、公平、公正; 加强土地流转中村社干部权力行使的监督机制,防止公权力和工商资本的不当结合; 加强土地的用途管制,防止流转土地的非农化倾向等。

(2) 强化监管力度,防范道德风险。应该强化土地经营权流转的监管力度,特别是应该防范土地经营权流转中的投机行为和道德风险。土地经营权流转中涉及到流出方、流入方、监管方等多方利益,关系到农户、村委会、集体经济组织、乡镇政府、新型农业经营主体、工商资本等多方主体,各方利益的不同必然导致土地经营权流转过程中出现各方争相逐利的局面。在这过程中最为弱势的主体就是农户,最为弱势的客体是土地资源。为了保障农户利益不受损和土地资源不被浪费,应该建构起系统的土地经营权流转的监管体系。特别应该加强土地经营权流转的监控,防止仅仅为了套取补助假流转现象。应该加强在申报条件设计、申报过程控制和申报事后监督等多个环节进行制度设计。毕竟 《“三权分置” 意见》明确要求改革要在充分考虑各地资源禀赋和经济社会发展差异的基础上因地制宜地进行,而不是要搞形式主义的摆拍工程。

2.完善“三权分置”的配套设计

(1) 健全系统措施,做实农地确权。应该围绕农地确权中的问题,进一步推进农地确权工作,特别是应该关注农地确权的质量。目前虽然按照官方公布的数据全国已经完成绝大多数的承包地确权工作,但由于各地发展状况的不平衡,土地面积大,户数多,且农户承包地块分散,土地质量差异大,地形不一等原因以及历史遗留问题,实践中农地确权的质量如何仍应该给予格外关注。应该通过加快建设承包合同网签管理系统; 健全 “承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利”的确权登记制度; 通过流转合同鉴证、交易鉴证等多种方式对土地经营权予以确认等系统措施进一步做好农地确权工作。

(2) 落实法律责任,体现农民意愿。土地承包经营权是农户享有的独立的用益物权,是否流转、如何流转等均应该由农户自己决定,这本来就不应该属于民主决策的范围。应该做到土地经营权是否流转、以何种方式流转、流转价格等全部由农民自己选择,而不是由村民自治组织、农民集体经济组织及其负责人决定。农户的土地经营权流转也不应该在农民集体内部采取民主决策的形式决定,即以多数决的方式决定。对于通过民主决策的方式通过的决定,应该属于无效的决议行为,法院应该否认其法律效力。对于强制农户进行流转负有责任的村民自治组织、农村集体经济组织的负责人应该追究其党纪责任,对于构成违法和犯罪的应该追究其相应法律责任。

(3) 建构产权交易平台,完善中介服务。要建立健全土地经营权产权交易平台建设; 要建立健全各种涉农产权交易的见证、登记机构建设; 要培养和健全农地金融机构,建立土地经营权的咨询、评估、代理等专业化服务组织机构、纠纷解决机构以及建立农地流转信息网络平台等。

3.立法构筑“三权分置”的法律体系

(1) 农地 “三权分置”政策需要立法的及时确认。目前我国的农地 “三权分置”改革仍处于政策层面,在法律上缺乏对 “三权分置”的明确的法律制度与法律规范表达。农经学界普遍认为农地 “三权分置”的立法表达具有社会现实基础,并已经具备了理论铺垫和政策支撑,应该尽快实现其法律化。法学界对 “三权分置”态度经历了较为强烈的质疑阶段、相对缓和的反思阶段和趋于理性的建构阶段。法学界和经济学界应该在基本概念达成共识的前提下实现承包地 “三权分置”的制度化与法律化。从调研情况看,目前针对土地承包权的性质、经营权的性质、土地经营权的抵押和资产处置规则、“三权”的权利边界、权利内容和 “三权”之间的关系等问题都需要法律规范尽快明确。因此,为了保障农地 “三权分置”政策的依法有效实施,一方面,需要在总结各地农地 “三权分置”实践经验和典型模式的基础上,尽快结合各地特点因地制宜地制定落实 “三权分置”政策的办法; 另一方面,需要做好 “三权分置”政策在 “民法典物权编”中立法表达的理论研究,实现 “三权分置”的科学入典、规范入典。抓住 《土地管理法》《农村土地承包法》等修法时机,做好 “三权分置”与现行法律制度体系之间的有机衔接。

(2) 农地 “三权分置”政策更需要法律的科学表达。这就要求立法部门深刻理解和把握 《“三权分置”意见》等文件的内涵,扎实做好实践模式的经验总结,广泛吸取法学界和经济学界的智慧和建议,制定更加详细的政策指引和法律规则,确保农地 “三权分置”依法有序推进。在这过程中特别应该做好集体土地所有权、农户承包权、土地经营权等核心制度的立法表达。对于集体土地所有权,应该建立健全集体经济组织民主议事规则,确保农民集体有效行使集体土地所有权。[11]要注意集体土地所有权主体、行使主体、行使规则和救济机制的构建。鉴于集体土地所有权和集体成员权的密切关系,应该建构集体成员权的法律治理体系。关于完善土地承包权,应该明确农户承包权就是土地承包经营权,应该在立法中保留土地承包经营权的概念。土地承包经营权是链接集体土地所有权和土地经营权的核心链条,“三权分置”要想取得理想的改革效果,必须从立法中建构起符合财产法属性的土地承包经营权制度体系。特别是应该理清楚集体成员权与土地承包经营权的关系,丰富土地承包经营权的权能体系,将土地承包经营权打造成为权能完整的私法意义上的用益物权。此外,对于土地经营权的立法表达也尤为重要,因为“三权分置”的重点就是要强化土地经营权。

4.加强实践探索展现制度辐射效应

承包地 “三权分置”是我国为了完善农村土地产权制度,推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展而实施的重要宏观制度设计,但是没有给出一个具体实践模式,这就需要各地结合自己的资源禀赋进行因地制宜的探索。从实践来看,不少地方也是结合自己的实际情况和资源禀赋进行了积极实践探索。从未来趋势观察,政策层面应该继续鼓励各地根据实际情况展开实践探索。而且,应该综合考量资源禀赋、经济发展情况等因素探索出可供类似地区借鉴的典型实践模式。承包地 “三权分置”的实践模式还有可能对宅基地制度等相关改革产生制度辐射效应。在总结浙江义乌推进宅基地 “三权分置”改革实践经验的基础上,2018 年中央一号文件提出要探索宅基地 “三权分置”制度。虽然承包地 “三权分置”和宅基地 “三权分置”的改革目的具有明显不同。但是承包地 “三权分置”改革的指导思想、顶层设计与实践模式却能够为宅基地 “三权分置”改革提供有力智力支持是不容否认的。因此,承包地 “三权分置”的实践模式具有制度辐射效应,将为深化系统化的农村土地产权改革起到促进作用。

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