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李蕊|京津冀农业产业协同发展信托机制的法律构造
2018-12-14 15:41:30 本文共阅读:[]


李蕊(1978—),女,河北秦皇岛人,法学博士。现为中国政法大学民商经济法学院教授。研究方向为经济法基础理论、金融法、财税法。

本文系国家社科基金项目“当前我国农地融资中的法律政策冲突及立法选择研究”(14BFX173)、北京市优秀人才培养资助青年拔尖个人项目“当前我国农地信托融资法律问题及对策研究”(2014000026833ZS08)、北京市属高等学校高层次人才引进与培养计划项目“我国农地信托融资法律问题研究——以北京为例”(CIT&TCD20154046)的阶段性成果。

本文原刊于《中国政法大学学报》2018年第1期,注释已略,如需引用请核对期刊原文;仅限学术交流用途,如有侵权请联系后台予以删除。

[摘?要 ]? 京津冀协同发展的重要抓手在于农业产业协同发展、城乡资源要素对接对流。通过农地经营权信托和农产品消费信托的复合构造,将京津具有优势的资金、技术、市场等资源优势有效对接河北优势的农地和劳动力资源,不仅优化农业要素资源配置,亦连接生产和消费、促进农业产业链延伸。但是作为制度创新,既有立法对其付之阙如,当务之急是夯实法律根基,着眼于信托财产登记、受托人风险保障和激励机制等制度构建。

[关键词 ]? 农地经营权信托?农产品消费信托?农业产业协同发展

一、研究的缘起

京津冀协同发展的重要抓手,在于农业产业协同发展、城乡资源要素对接对流。核心问题是如何通过机制创新,将京津具有优势的资金、技术、市场等资源优势,有效对接河北优势的农地和劳动力资源,实现资源整合互补,通过协同发展推促农业产业化和现代化,并保障农产品质量安全。

中共中央十八届三中全会提出“加快构建新型农业经营体系”、“推进城乡要素平等交换”。自 2013 年始,中信信托、北京信托等信托机构在农地经营权信托、农产品消费信托等领域已经开展大量创新实践,尝试借助信托机制优化农业产业资源配置。推动京津冀农业产业协同的一个可选方案,是以信托公司为平台,在坚守“农地农用”、“确保粮食安全”两个底线的基础上,构造农地经营权信托和农产品消费信托耦合关联的双信托机制。一方面土地承包经营权人将农地经营权作为信托财产委托给信托机构管理流转给规模经营者,实现农地受益权的标准化和凭证化 ;另一方面信托公司通过农产品消费信托计划融入社会资金将其注入农地经营满足规模化经营资金需求,并基于专业化管理保证投资者(消费者)消费权益的实现。如图 1 所示 :

依托信托机制联姻农地、资本和市场,既为农业经营开拓新的融资渠道,也为农村土地资源与城市资金、管理、信息、技术、服务等要素对接对流促进产业融合发展探索新途径,更为京津冀乃至国内其他区域农业产业协同发展创造了新思路。当前京津冀地区农地经营权信托创新刚刚起步 ,?农产品消费信托仍在探索之中,以信托机制驱动三地农业产业协同还面临诸多法律问题,不仅面临金融风险,还复合叠加法律和社会风险,亟待系统梳理和研究。

二、既有农地经营权信托实践及基础研判

正如梅特兰所言,历经数百年发展起来的信托理念,乃是英国人在法学领域取得的最伟大的成就,亦是唯一被成功移植于大陆法系的普通法财产权制度。而信托在英国最先发端即为土地信托,土地信托源于用益制度,目前已成为发达国家信托业务的重要组成部分。

(一)我国农地经营权信托地方实践

伴随着新一轮土地制度改革,自2013年以来安徽、北京、江苏、河南、山东、湖北、贵州、黑龙江等地陆续与北京信托、中信信托、中粮信托等信托公司携手合作,对于农地经营权信托进行了大量有益的探索和尝试。尽管实践主体迥异但其运行机理基本一致,基于前端农地归集模式和后端经营主体的差异,衍生形成“政府代理”和“双合作社”两种典型运作模式。以中信宿州项目为代表的“政府代理”模式采取“委托+信托”的运行机制,即在当地政府主导下实现土地经营权由农户向信托公司归集。其要义在于:地方政府在土地流转中扮演代理人的角色,基于村民委托与信托公司签订信托合同,将农地经营权信托给信托公司,信托公司再将农地整合出租给适格农业经营主体。“双合作社”模式则采用“土地合作社+信托”的方式,其主旨在于将两个农民合作机构土地股份合作社和专业合作社配置于农地经营权信托前后两端,保障农地“从农民中来到农民中去”。

作为农地流转融资机制创新,前述实践均是依托信托原理开展高效的市场运作,从而构造出财产信托和资金信托平行推进的复合架构。进言之,农地经营权信托在以财产信托协理农地流转实现农业规模化的同时,通过集合资金信托计划融入社会资金用于农地经营,实现农地与资本联姻,从而有效回应了当下我国农村要素市场扭曲尤其是农地和资金资源配置失当之矫治需求。

以华北地区首单土地信托北京水漳“金色田野 2014008 号”为例,2014 年密云县穆家峪镇水漳村土地股份经济合作社与北京国际信托有限公司(以下简称北京信托)签署协议,将水漳村 1680 余亩土地统一流转给北京信托经营。农民自愿组建土地股份合作社,集中土地承包经营权,合作社作为委托人将农地集中委托给北京信托,由北京信托进行市场化运作并承担风险。而当地农民自发成立的农民专业合作社——圣水樱桃专业合作社,则作为土地接转方负责农地经营。这一实践探索创建了土地股份合作社和农民专业合作社耦合发展的“双合作社”模式,以及“财产权信托”复合“资金信托”的构造。双合作社模式下农地信托架构的基础在于三重法律关系 :土地承包经营权人以土地承包经营权入股土地股份合作社 ;土地合作社将农地经营权信托给信托公司 ;信托公司再将农地经营权流转给农民专业合作社实现农业规模经营(同时将信托资金注入农民专业合作社)。其实际属于土地承包经营权股权化基础上的他益信托。易言之,该模式下土地财产权信托的委托人为土地股份合作社,信托受益人为土地承包经营权人,其获得信托收益之基础正是在于土地承包经营权入股所取得的股权。

北京水漳信托实践基于农地经营权入股、信托、租赁以及资金信托、借贷和借款担保六个维度,在土地承包经营权人、土地股份合作社、信托公司、农民专业合作社、社会投资者和农业担保公司六方主体之间,缔结构造出结构化契约关系,从而促就了农地权利的金融化和农地经营的规模化。农民以土地承包经营权入股成立土地股份合作社实现分散的土地归集,土地股份合作社作为委托人以土地经营权向北京信托设立财产权信托。北京信托再将土地流转给农民自主成立的种植专业合作社进行经营管理。同时约定信托公司通过集合资金信托计划向投资者融入资金,再以长期借款形式注入专业合作社用于农地经营,并由北京农业担保公司提供借款担保。

不宁唯是,作为受托人的信托公司还凭借其资源整合优势,发挥平台作用,将城市中技术、管理、服务、信息等要素引入农地经营,亦有效弥补了农村发展中要素资源配置失当、农民市场驾驭能力不足之短板。在中信兰西农地经营权信托实践中,中信信托与黑龙江省兰西县、黑龙江省农科院、哈尔滨谷物交易所合作成立兰西中信现代农业服务公司,以土地信托为依托,充分发挥各自金融优势、科技优势、交易平台优势和土地规模经营优势,实现“资本+市场+科技+土地”,共同创建粮食生产供应链要素资源集合平台。

(二)农地经营权信托实然场域判别

作为耦合农地流转和融资双重领域的制度创新,尽管农地信经营权信托肇始时间不长且尚无法律法规对其予以明确规范,但考察农地流转融资规范性文件以及当下社会经济发展进程、农村改革现实境况,不难做出我国已经具备构建农地经营权信托制度条件的基本判断。

1.具备法律政策基础

信托设立的前置性要件是要有可托之“物”。前已述及,农地经营权信托属于复合叠加财产信托与资金信托属性的混合型信托。我国《信托法》第 7 条规定“设立信托必须有确定的信托财产,并且该信托财产必须是委托人合法所有的财产,包括合法的财产权利。”因此信托财产必须是确定的、可以转让的财产,必须是委托人合法所有的财产或者委托人合法享有的财产权利。一个有效的信托不仅要有设立信托的意思表示,还必须要有财产权的转移。这也是信托区别于委托、行纪的制度安排。在我国当下农地集体所有和“三权”分置的制度下,农地之上的权利不外乎农地所有权、承包权和经营权。《农村土地承包法》允许以转包、出租、互换、转让或者其他方式流转土地承包经营权,农地经营权信托显然可以归属于“其他方式”流转的范畴。然而《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》对于农地承包权经营权流转受让方的资格,做出了明确的限制性规定。农地经营权信托流转的受让方——信托公司显然无法具备“从事农业经营”这一基础性“受让要件”,故而农地经营权信托所信托的财产权利属性不可能是承包权。那么土地经营权可否成为信托财产,就上升为推演证成农地经营权信托制度合法性的先导性问题。考察《信托法》《农村土地承包法》《农村承包经营权流转管理办法》等相关立法,对于农地经营权信托这一创新制度尚无明确规定。但是既有的《物权法》《土地管理法》《农村土地承包法》《农村承包经营权流转管理办法》等规范性文件,已确认农村土地承包经营权的用益物权属性,虽然是设定于集体土地所有权之上,但一经设定即成为权利人享有的合法财产权利,承包权人有权通过转包、出租、互换、转让等方式对土地承包经营权进行处分。根据《物权法》规定土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利,有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。经营权是基于土地承包经营权人的意愿、以土地承包经营权为客体创设的用益物权。作为从土地承包经营权中衍生分离出来的新型土地权利——土地经营权显然属于占有、使用的权利。尽管法学理论界对于土地经营权的性质尚存争议,但无可否定,政策层面、事实操作层面已承认土地经营权的合法性。《宪法》第 10 条亦规定土地的使用权可以依照法律的规定转让。承包权与经营权分置,既可保障农民和土地的稳定联系,又能实现农地权利的财产化。作为财产权的经营权可自由处分并可成为抵押权利客体。故而农地经营权当然具备确定性、合法性和可转让性,进而契合前述信托法所明示的信托财产的三大构成要件。进言之,农地经营权信托在保持农地所有权与承包权主体稳定不变的前置条件下,将经营权纳入信托范畴成功剥离了土地所有权、承包权、经营权,显然亦符合现行立法对于农地集体所有、家庭承包责任制度不变的基本要求。

毋庸置疑,近年来最高决策层始终关注农村土地流转和融资制度改革创新,一系列政策文件的颁行也为农地经营权信托创新构建了政策上的依托。2013 年中共中央“一号文件”提出“要引导农村土地承包经营权有序流转,发展多种形式的适度规模经营。”中共中央十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》确立了新一轮土地制度改革的基调,要求“加速推进土地流转,赋予农民更多的财产权利”,首次提出“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业,向农业输入现代生产要素和经营模式”,为工商资本进入农村、参与农村土地流转融资提供了政策依据。2014 年中共中央“一号文件”指出,“要全面深化农村改革,鼓励探索创新,在明确底线的前提下支持地方先行先试,尊重农民群众实践创造。”?2015 年中共中央“一号文件”再次强调“稳步推进农村土地制度改革”、“推进农村金融体制改革”。此外,2014 年《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》将土地确权颁证正式提上了日程,明确提出“土地所有权、承包权、经营权三权分置”,“推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展”。2016 年 10 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,明确提出“落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权,充分发挥‘三权’的各自功能和整体效用,形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。”农地经营权信托在坚持集体所有权和土地承包权不变的情形下,将农地经营权信托给受托人的做法,与中央的“三权分置” 的政策要求不谋而合。不仅如此,2014 年中央农村工作会议明确“要把产业链、价值链等现代产业组织方式引入农业”。而整合农业资源、促进农业的规模化、延长农业产业链,正是农地经营权信托较其他传统农地流转融资方式的优势所在。

2.契合“三农”现实发展需求

笔者针对农地流转融资现状,对河南周口市、贵州遵义市、贵州黔西南州、湖北洪湖市、山东临沂市、安徽凤阳县、安徽阜阳市五个省份七个地区和北京市延庆、平谷、密云、怀柔、顺义、房山六个区(县)开展问卷调查。基于近千份问卷进行数据统计分析,发现目前农地流转融资尚存以下问题亟待解决 :(1)大部分地区土地流转不充分,流转比例偏低(38.5%),且传统的转包、出租、转让方式占比较大(83.4%)。前述传统农地流转方式的最大弊端在于一般组织化程度较低,难以实现规模经营更难以实现产业融合。这为新型的规模化农地流转方式孕育发展提供了巨大空间。(2)农地流转多是自发性的(76.7%),缺乏专业的机构组织引导,极易引发各种流转纠纷。(3)农村金融供给与农民需求尚未实现有效对接,农户“融资难”没有完全解决。调查显示接近三分之一的农户有融资需求却无法获得有效融资,导致融资难的主要原因在于有效担保不足(43.8%)。有 60% 的融资农户选择从亲戚朋友等熟人处借款,52.4%的融资农户采取无担保融资,而农地融资比例仅为5%。毋庸讳言,以上调查数据所折射出的农地流转融资现实矛盾问题,必然倒逼农地流转融资制度厘革更始,在新一轮土地制度改革背景下探索创新我国农地流转融资模式具有现实需求基础。

三、农产品消费信托的法律机理及特质

与农地经营权信托相仿,我国的农产品消费信托实践亦发端于2013年。这一信托模式是信托公司从农产品消费者的消费需求和农业经营融资需要出发,通过农产品消费信托计划向投资者(消费者)筹集资金并将资金交付农业经营者用于农业生产,使投资者购买信托产品的同时获得相应的农产品消费权益的一种的单一事务管理类信托。消费信托的实质是以消费权益为核心,以消费和融资为目的,对接消费投资与生产融资多元需求,实现资源的有效整合、金融扶持和共享增长。

农产品消费信托的本质是以农产品消费权益为核心,融合金融和产业属性的一种信托创新模式。信托公司凭借自身的专业能力,将产业方的农产品与投资者(消费者)的需求整合,接受投资者(消费者)的委托,帮助其识别和选择农产品的经营者 ;通过向产业方进行集中采购,以折扣价的形式实现获取更高性价比的消费权益,并按照信托文件的约定对信托产品运行提供全流程监管,以保证投资者消费权益实现。同时,将投资者资金整合转移给农产品生产者满足其资金需求。其运作原理在于打通产业链的前端融资需求和后端消费需求。既有项目的主要运作流程如下:(1)投资者(消费者)向信托公司支付可获得消费权益的资金及保证金。(2)信托公司将消费信托产品的资金以折扣价格向产业方购买农产品消费权益,并协助客户管理消费权益。(3)客户在产品运作期内享受相应消费权益和投资收益,在消费期限结束后,信托公司将保证金退还给消费者。

从类型上看,有别于传统的资金信托,消费信托属于信托公司按照委托人(消费者)的意愿对信托财产进行管理的事务管理类信托。检视既有立法对事务管理类信托尚无明确的规定。按照银监会2014年下发《关于调整信托公司净资本计算标准有关事项的通知(征求意见稿)》规定,事务管理类信托是指委托人自主决定信托设立,信托财产运用对象、信托财产管理运用处分方式等事宜,自行负责前期尽职调查及存续期信托财产管理,资源承担信托投资风险,受托人仅负责账户管理、清算分配及提供或出具必要文件以配合委托人管理信托财产等事务,不承担积极主动管理职责的信托业务。消费信托以信托管理的方式,将消费者手中分散的消费权益集中管理,在为后者提供足够的 “资金源”的同时,也间接为产业方开辟了产品预售市场,就信托公司的功能定位而言,消费信托恰好属于单一事务管理类信托范畴。

(一)农产品消费信托有别于事前销售型众筹

农产品消费信托的鲜明属性之一在于“先付款后消费”,消费者必须以预付资金的方式,获得未来的消费权益,这实然近似于事前销售型众筹。二者都以预付性消费的形式实现社会闲散资金整合,并由发起人(受托人)对资金进行统一管理,最终消费者都会获得相应实物的回报。但是就法律关系内质而言,投资者(消费者)基于对信托公司的信任,将农产品消费权益委托给信托公司管理,形成信托关系,信托公司作为平台连接生产和消费,实现产融结合。然而在事前销售型众筹中众筹发起人与投资人是预售性质的买卖合同关系。众筹发起人在众筹网站上所发布的项目信息,具有订立买卖合同的要约性质,众筹项目中包含的预计交易的产品为买卖合同的标的物,投资者愿意出资并支付项目产品相应的对价属于订立合同的承诺。

(二)农产品消费信托有别于由第三方发起的网络团购

消费信托聚集有相同消费习惯的人,形成集中采购的价格优势,在一定程度上具备团购的部分特质。与消费信托获得价格优惠的逻辑相近,网络团购是指一定数量的消费者通过互联网渠道组织成团,以折扣购买同一种商品的电子消费方式。质言之,网络团购是通过消费者数量的集结获得相应的消费议价权。除由消费者自发形成的网络集体购买、由销售商发起的网络销售外,网络团购典型模式是由第三方组建团购网站发起的团购。团购网站作为买者和卖者之间第三方平台以居间人的身份参与团购活动,与商家谈判确定团购条件,在网上组织买者参与团购,并向商家收取一定费用或产品销售提成。该模式行为主体主要包括团购网站、产品或服务的提供者、消费者,三方是基于服务合同和买卖合同形成结构化的合同关系。实际上它是一种特殊的电子商务模式,是基于互联网的新型的合作消费方式,具有明显的消费属性。

而消费信托一般涉及消费者、产业方和信托公司三方利益主体,通过信托制度这一契约化的方式实现产融结合。它不仅是一种建立在信托机制之上的创新型的消费行为,同时也是一种金融性的工具,兼具消费和融资双重属性。尽管消费信托并不必然基于互联网平台,但是毋庸置喙,“管道” 功能乃是信托机制的要旨性特质,信托灵活性的制度设计有利于耦合连接产业、金融、资金,因而与生俱来具备拥抱互联网的基因潜质。

四、以信托机制驱动京津冀农业产业协同发展的价值

根据新制度经济学观点,制度创新的前提不仅在于相关主体主观上有创新需求,而且创新的收益还要大于或者至少可以弥合创新成本。相较于转让、入股、抵押等传统农地流转融资方式,以 “双信托”机制驱动京津冀农业产业协同发展的内生优势和实然价值在于 :充分发掘信托财产之独立品性和信托公司的资源整合潜质,驱动三地要素资源对接,不仅为农民土地权益资本化创设了制度性通道,盘活农村资金、农地和劳动力资源,而且联通生产和消费,有利于构建农产品质量追溯机制和保障消费安全。

(一)用市场化手段“自下而上”破解农业要素配置难题?

中国改革的一大特质在于政府主导,市场经济的建立在一定程度上亦主要是政府主导下自上而下的强制性制度安排。但是无可否认,农地经营权信托和农产品消费信托恰好违和于这一实践逻辑。其成长因循了自下而上之路径,主要呈现自发性、民间性。没有一个有效率的市场不是处于由市场参与者参与其中的制度结构之中。概言之,当下实践主要是作为市场主体的土地承包经营权人、农业经营者、社会投资者(消费者)和信托公司基于矫正农地资源分散化、农村金融供给不足和延伸农业产业链条之考量,依公平、效率原则自主进行的市场行为选择。

这一创新的核心价值在于不仅在于顺应产权多元化发展趋势,用市场的方式,借助信托权能分离机制,实现土地集体所有权、农民承包权与农地经营权分离,在“土地流转起来”的同时稳定土地承包关系,为盘活农村土地资源提高农业要素效率探索出新的径路。而且直接联通农产品生产和消费环节,探索实现消费和融资双重价值目标。检视发展中国家资本市场,财产因无法流动而成为僵化的资本严重抑制了其在资本市场上的融资能力。前述信托创新恰恰通过农地权利动态化利用,促进农地价值最大化。信托机构根据市场和现代农业发展需求,借助信托机制,将分散的农地集中进行统筹、配置,流转给适格的农业经营者,并通过消费信托计划为农业经营融入社会资本,促进农地资源的合理利用、农业资源的优化整合并求解农产品销售困局。凭借专业性的财产管理能力、较强的行业分析与风险防控能力保障农地经营收益最大化和风险最小化。

(二)依信托机制多维保障农民土地权益

?我国农村土地制度改革的目的在于维护农民土地权益。正如卢梭所言,“财产权的确是所有公民权中最神圣的权利,它在某些方面甚至比自由还更重要。”农地经营权信托实践充分尊重市场运行规律和农民意愿,在平衡协调多元诉求的基础上,科学的信托收益分配机制充分保障农民长期、持久的收益权。以北京水漳农地经营权信托实践为例,基于信托合同对利益分配的周详安排成功塑造了“三金”型农民,即流转农地有租金、在专业合作社劳动有薪金、年终分红得股金。农民作为信托受益人除获得固定收益和浮动收益外,依信托合同还可以获得一定比例的农地经营超额收益分红。此外,从土地上“解放”出来的农民,还可以选择在农民专业合作社中从事农业劳动获得工资性收入。

迥异于土地承包经营权转让,在农地经营权信托法律关系中,土地承包经营权人并未丧失承包权,只是作为委托人,基于土地经营权信托,促使细碎农地归集。同时作为自益信托,基于信托原理双合作社模式下的土地股份合作社作为农地经营权信托法律关系中的委托人和受益人,不仅享有信托受益权而且保有对受托人管理处分信托财产状况的知情权、受托人违背信托职责造成信托财产损失的救济权和解任受托人等权利。而信托期限届满或者出现合同约定终止信托的情形时,信托财产取回权的设置亦有效化解了农民的失地风险。

(三)以信托制度结合产融拓宽农产品销售渠道

在新一轮土地制度改革背景下实施农地流转融资“供给侧”改革、探索农地流转融资模式具有现实需求基础。过往农村融资的主要途径在于民间借贷、金融机构小额贷款、农民互助金融等,一方面对于担保要求甚高,而农民恰恰缺乏有效担保物引致融资需求无法得到有效满足,另一方面融资期限较短,无法契合农业生产周期长、收益慢的内在发展逻辑。农产品消费信托依托信托公司平台对接消费市场实施市场化融资,为农业经营引入社会资本构筑了新的制度通道。从而将金融体制机制创新与农业产业发展有机结合,不仅促进了农村土地、资金和劳动力资源的有效配置而且为社会资本创制添附了新的投资路径和渠道。

由是,当今信托创新已然突破域外实践中单纯农地财产信托之范畴。它遵从市场选择基于实然农业经营需求,耦合了信托属性和产业链延伸特质。不仅啮合商事信托的财产利用高效性于农地规模化流转,最大化地发挥农地效用、提升农业生产效率,而且通过叠加消费信托计划构建金融化销售渠道,将城市资金有效引入农地经营求解融资困局,实现城市“反哺”农村。本着产融结合、资源调配的理念,减少中间环节和交易成本,不仅帮助农业经营者解决了农产品销售难题,同时便于产业方及时清晰掌握消费者需求以销定产,规避产能过剩之风险。

(四)构建农产品质量责任和追溯机制保障消费安全

当前我国农产品质量安全形势严峻,引致其生发的根本原因在于信息不对称,责任难以追溯造成的市场失灵。农产品消费信托以信托平台为媒介,沟通生产和消费,简化产品流通环节,有利于明晰权责,搭建质量责任追溯框架体系。毋庸置疑,信托公司接受消费者(投资者)委托,为消费者获得消费权益增值而对信托财产进行事务性管理,理应承担相应的消费权益保障责任 :(1)就风险防范的外部性而言,信托公司作为整个信托产品的设计者,其可以更为优先以及全面地了解农产品生产者、产品性能、质量等信息,故而由信托公司通过建立产品筛选、准入机制或采取其他措施防范产品质量风险可以最大限度发挥其正外部性优势,切实保障消费者权益。(2)在对产品及其生产者的信息并不完全了解的情况下,委托人主要是基于对信托公司的信任而投资于信托产品,就增信功能而言,信托公司也应承担一定的信用责任以及失信风险。(3)剖析信托法律关系,在事务管理类信托中信托公司的核心义务就是依委托人的意愿以及信托目的尽最大努力管理信托财产,对于消费信托而言,委托人的最大利益就在于获得更高质量的消费权益,其中必然包括对产品本身质量的要求。

五、以信托机制驱动京津冀农业产业协同发展面临的法律障碍及克服

法律关系应当从它们所植根于的物质的生活状况加以解释。正如诺斯所说,制度是一个社会的博弈规则,或者更规范的说制度是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束。现代农业的生产者已不再自给自足,而是在诸如生产投入与产品市场方面依赖他人,法律必须对所有这些商业关系加以规制。根据京津冀区域一体化发展战略要求,2015 年 3 月北京市农村工作委员会、天津市农村工作委员会、河北省农业厅在北京签署《推进现代农业协同发展框架协议》,旨在推进区域现代农业协同发展。法律的生命力在于实践,作为制度创新,既有实定立法对其尽付阙如,农地经营权信托和农产品消费信托生发延展正面临一系列法律问题,势必滞碍以信托机制驱动京津冀农业产业协同发展的探索进程,亟待补苴罅隙进行相关制度构建。

(一)构建信托财产登记制度

大陆法系国家(地区)在引入信托制度并进行本土化改造中一项重要创新,即在于信托登记。信托财产被登记到具体信托项下,方能实现将信托财产与受托人的固有财产、不同信托计划项下的信托财产以及不同委托人的信托财产相互区别与隔离,此乃信托财产的独立性的保障。1984 年《关于信托的法律适用及其承认的海牙公约》第 12 条明确规定了信托登记。日本、韩国以及台湾地区等在引入信托法后亦普遍建立信托登记制度。我国《信托法》第 10 条规定“设立信托,对于信托财产,有关法律、行政法规规定应当办理登记手续的,应当依法办理信托登记。未依照前款规定办理信托登记的,应当补办登记手续 ;不补办的,该信托不产生效力。”?但是由于具体登记制度缺失,登记机关和登记程序不明,导致信托登记陷入“有法可依但无法执行”之窘境。

如前所述,农地经营权信托和农产品消费信托均具有财产信托之属性。法律文本考察表明,尽管《信托法》《土地承包法》等并未将登记作为合同生效要件。但是《物权法》对因法律行为引起的物权变动采取“合同+公示”的模式。《土地管理法》《土地管理法实施条例》《土地登记办法》《不动产登记暂行条例》等规范性文件对于农地确权登记、权利变更登记亦均有明确规定。将所信托的财产办理信托登记后即产生公定力、确定力和约束力,不仅助益于厘清信托各方权责,亦有利于信托财产独立特性和破产隔离功能之实现。

信托财产作为目的财产 ,?具有对抗第三人的效力 ,?因此必须通过一定的方式将有关财产已设定信托的事实向社会予以公布 ,?否则第三人如果无从知晓其已成为信托财产。信托登记的首要功能价值就在于保护外部善意第三人的利益,维护交易安全。信托关系实际包含两个关系 :一是信托当事人之间的内部关系 ;二是信托当事人与第三人之间的外部关系。信托财产不可避免地与外部第三人之间发生各种各样的交易。于第三人而言,对信托事实缺少获知之路径,若依靠私力去尽力搜寻则必然增加其信息成本。设立信托登记不仅便利第三人获取前述信息并在此基础上实施行为判断,而且也是平衡协调信托财产独立性和交易安全原则的关键机制。一经登记,第三人即可充分查询掌握财产信托状况、受托人权限等信息,有效防范由于受托人超越信托权限导致的交易风险。另一方面如果信托财产确已登记,这时将产生公示效力和公信力,法律推定第三人有能力获知所交易财产为信托财产以及与信托财产相关的基本要素信息,若第三人仍然选择与受托人进行交易,法律推知第三人为恶意,受益人撤销权的效力将及于第三人可通过撤销权的行使追回财产。

信托登记制度缺位再叠加目下对于信托财产性质认识的分歧,导致实践中信托财产独立性无法彰显、交易安全难于保障,不仅有碍于信托当事人利益维护亦难以保障信托外部善意第三人权益,已成为滞碍以信托机制驱动京津冀农业产业协同发展的核心障碍。掣肘我国财产信托发展的要因也正在于立法对于财产信托登记配套制度的语焉不详,由于配套登记制度缺位引致信托法第 10 条规定几成一纸具文。不利于从制度和操作层面对信托当事人施以有效监管和约束,更无论信托收益权转让融资机制之构建。

为与不动产物权变动公示登记制度相契合呼应,大陆法系国家对以不动产及其权利设立的信托规定公示登记制度,故而在信托财产上建构了双重保护机制。如前所述,我国《信托法》宣示性地规定了对于信托财产,有关法律、行政法规规定应当办理登记手续的,应当依法办理信托登记。无可置疑,《不动产登记暂行条例》已然构造了以土地为核心的登记制度体系,将集体土地所有权、建设用地使用权、宅基地使用权以及耕地、林地、草地等土地承包经营权等,悉数纳入统一登记范围。农地经营权信托显然归属“应当办理登记”之情形。然而《信托法》对于财产信托登记的具体机构、登记内容、登记程序等却只字未提,相应的登记制度细则亦是杳无影踪。引致实践中农地经营权信托财产登记与其他信托财产登记一并深陷?“有法可依,无法操作”的窘困境地。

调研发现登记制度的缺失,已然明显阻滞农地经营权信托创新延展进程。出台与《信托法》规定相配套的信托财产登记制度乃大势所趋。《不动产登记条例(草案送审稿)》曾规定不动产信托登记,但最终被立法机关删除。令人欣喜的是 2014 年上海市浦东新区人民政府、中国(上海)自由贸易实验区管理委员会依《信托法》已然率先出台《信托登记试行办法》,对于信托登记机构、登记内容、登记程序等进行了初步规定。当下我国《信托登记管理办法》已然呼之欲出,为明晰产权关系、防范信托风险 ,?妥善平衡协调信托当事人之间及其与各自外部债权人之间利益关系,笔者建议京津冀地区汲取上海自贸区信托登记立法经验在呼应现行财产登记制度的基础上,推动信托登记制度尽快出台,依法对登记主体、登记范围、登记事项、登记效力等诸种要素予以明晰厘定。

农地经营权信托牵涉农地流转和财产信托双重视域,其登记制度设计亦需要挹彼注兹周全考量。依照我国《土地管理法》《土地管理法实施条例》以及《土地登记办法》之规定,农地确权和变更登记的权力主体为县级以上人民政府,国土资源行政主管部门作为人民政府的职能部门,具体承办登记工作。目前,我国台湾地区的不动产信托登记即由地政机关办理。地政机关除了在土地登记簿的所有权部记载土地为信托财产外,还在其后的信托专薄中对信托关系的具体事项予以登记。为与既有农地登记制度相契合衔接,在运作上建议考虑将农地流转登记和信托登记机构合二为一,规定国土资源行政主管部门为登记机关,允许在办理农地流转登记同时申请办理信托财产登记。

(二)完善信托公司风险保障和激励机制

如前所述,以信托机制驱动京津冀农业产业协同的最大的创新,在于将信托理念和市场机制融入土地流转融资,并且对接农产品生产和消费,实现农业生产、融资和消费的有机结合。农地经营权信托和农产品消费信托法律关系的核心主体均是受托人。然而由于信托公司生于城市长于城市,在其步入农村的过程中固有的商业金融模式与农村制度现实的碰撞,必然衍生出一系列矛盾和冲突,如农业投入的长期性持续性与信托产品短期化的抵触、农产品消费的分散化与信托公司规模化管理的矛盾、信托公司基于风控考量对于担保的严格要求与农业经营主体缺少可抵押财产的矛盾所引致的项目风险归集难题等。导致信托公司难以将自身资源禀赋与利益相关方需求成功对接,进而孕育出有效的盈利模式。

申言之,作为复合交织经济再生产与自然再生产之过程,农业生产经营不仅面临巨大的自然风险,还叠加市场风险、安全风险以及政策、体制和社会等风险,再加之相较于其他行业收益偏低的特性,都决定了以营利为目并注重风险控制的信托公司处于观望状态,进入农业产业的信心和动力不足。毋庸置疑,信托公司作为以信任委托为基础、以货币资金和实物财产的经营管理为形式的金融机构,具备发挥资源平台优势和资产管理服务功能整合提升农业生产资料、技术、经营、销售等环节促进农业产业化、现代化的能力,尤其是具有整合对接京津冀优势资源推进农业产业协同的能力。但是,基于前述风险和收益考量当下信托公司对于农地经营权信托和农产品消费信托项目参与热情不足。现行制度框架下信托公司作为受托人要谨慎全面地保障委托人的利益,承担对农民的土地收益刚性兑付义务、土地财产的损害赔偿责任以及对于农产品消费者相应的消费权益保障责任。在实然层面成为信托风险承担的核心主体。

法律的主要任务是协调各种利益冲突以及保护、实现某种利益。激励机制设计的目的,就是通过将对行为主体的奖惩与其提供的信息或外在可观察的信息联系起来,从而将行为的社会成本和收益内部化为决策者个人的成本与收益。康芒斯指出,如果说支配人类活动的自我利益是蒸汽机的话,那么引导动力的便是制度这台发动机。制度的功能正在于激励经济人进行选择、约束经济人不择手段选择以及引导经济人正确选择。在当下社会尤其是资本的善行意识成长性微弱的语境下,为保障以信托机制驱动京津冀农业产业协同发展的可持续性,尤其需要针对其风险的特异属性出台缓解措施,对于承受高风险的信托公司予以特别的激励和利益捍卫。

除完善农业保险外,建议以信托公司为被保险人针对农业信托风险进行特异化责任保险设计,构建双重保障机制。分散其作为可能加害人自身承担损害赔偿责任的风险,填补受害人遭受的损失。推行农业信托责任保险不仅有利于分散信托人承担相应责任的风险,亦利于保障农民的信托收益。

尽管农地经营权信托和农产品消费信托是土地承包经营权人、投资者(消费者)和信托公司基于矫正农地资源分散化、农村金融供给不足以及联通生产和消费等考量,依公平、效率原则自主进行的市场选择行为。但是并不意味政府可以完全抽身其外。正如哈耶克所说 : 一个功能显著的市场经济,有时以国家采取行动为前提 , 有一些政府行动对于增进市场经济的作用而言极为助益,而且市场经济还能容受更多的政府行动,只要它们是那类符合有效市场的行动。当下的市场失灵突显于信托公司的市场进入动力不足,单纯依靠市场机制自身的调试修补显然是不足的,政府之手的适度干预和弥补当然不可或缺。且以信托驱动京津冀农业产业协同之目的,在于促进城乡要素对接对流尤其是区域协同发展,具有外部性和公益性,政府理应通过制度安排给予激励和保障。建议 :(1)出台农业信托财税优惠政策,通过财政补贴、税收减免等多种形式,减轻信托公司负担,鼓励其进入农村开展农地经营权信托和农产品消费信托实践。以日本为例,中央政府一般通过都道府县对于设立农地经营权信托产生的事务管理费用间接予以补助。(2)政府牵头建立信托风险基金。建议中央、地方财政出资设立农业信托风险补偿基金。在发展初期强化政府的统筹协调,发挥国土、农业、水利、财政等部门合力整合新农村建设等项目资金,同时在相关信托收益中提取一定比例,建构信托风险补偿基金,构筑信托风险“防火墙”,依大数原则分散信托公司业务风险,弥补商业性保险之不足。

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