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李宁、汪险生|“三权分置”改革下的农地集体所有权落实——基于集体经济组织治理案例的理论思考
2018-11-04 10:32:05 本文共阅读:[]


李宁,南京财经大学粮食安全与战略研究中心讲师;汪险生,南京审计大学公共管理学院讲师。

本文系国家自然科学基金项目“农地三权有效分置的约束条件及其组织治理研究:基于地权结构细分的视角”(71703063)、教育部人文社会科学研究青年基金项目“地权结构细分视角下农地三权有效分置的约束条件及其组织治理研究”(17YJC790075)、江苏省社会科学基金项目“农地‘三权分置’、经营形式转变与农业产业化发展研究”(17ZTB013)的阶段性研究成果。

本文原刊于《经济学家》2018年第8期,注释已略,如需引用请核对期刊原文;仅限学术交流用途,如有侵权请联系后台予以删除。


摘要:本文把农地适度规模经营作为分析的约束条件,基于对上海松江区家庭农场模式中集体经济组织对农地承包权与农地经营权有效运行的治理分析与思考,探究了如何落实土地集体所有权以实现农地三权有效分置的理论命题。研究发现:在现有的制度安排下,以期通过集体经济组织的治理达到落实农地集体所有权的目的具有理论和操作上的可行性,但在治理内容上需要尽可能剥离集体成员权对农地实际经营与处置附加的交易成本。同时,坚持农户家庭经营作为现代农业生产环节的核心主体地位,以及为农地经营权的细分和多种经营主体之间的联合提供社会化服务,引导并深化农业生产分工。

关键词:土地集体所有权;农地三权分置;适度规模经营;集体经济组织治理


一、研究的问题

自2015年国家《深化农村改革综合性实施方案》发布以来,国家逐步将农地“三权分置”明确为了变革农地制度的基本思路与方向,要求“落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权”。在理论上,无论是改革开放之后相当一段时间内农地所有权与土地承包经营权的“两权分离”,还是新时期当下的农地“三权分置”改革,都是我国农村土地集体所有制的具体表现与运作形式。但两者最主要的区别在于后者以期在坚持集体土地所有制的基础上,通过农地承包权与经营权的独立设置与运行,化解原土地承包经营权在农地要素市场化配置过程中社会保障功能与财产增值功能之间的内在冲突。

如此,从三权之间的相互关系而言,一方面可以说作为集体产权基石的农地集体所有权,其自身的落实将是稳定农户承包权、放活土地经营权的制度前提。另一方面,对当前改革中如何落实农地集体所有权问题的思考,在不能脱离实现农业适度规模经营这一目标的同时,也同样不能忽视对农地承包权与经营权各自权属运行特征的关注。那么,在推进此项改革的过程中,到底应该如何落实农村土地的集体所有权,才能形成层次分明、结构合理、平等保护的地权结构格局,进而实现农地三权的有效分置呢?无疑,对于这一问题的回答与分析,将为落实土地集体所有制、探索农地“三权分置”运行机制和实现方式提供重要的理论参考。

在政策内涵和制度目标上,农地“三权分置”除了体现地权形态的分离性之余,更为强调的是权利运行的独立性。为此,尽管产权界定是市场交易的前提,法权意义上的农地三权分离,也将为三权的市场化运作提供权利交易的可能空间,但当任何两项权利因为主体配置不同而在实际运行中产生相互关系时,对其的处理与协调便需要相应的经济组织予以匹配,以通过特定的治理降低权利独立运行的交易成本。为此,我们认为对如何落实土地集体所有权才能实现农地三权有效分置的思考,可以转变为在促进农业适度规模经营的目标或者说是约束下如何进行集体经济组织治理问题的分析:一方面,在我国现有法律体系的制度架构下,集体经济组织作为执行主体,本身就具有行使农地集体所有权管理、经营职能的可能;另一方面,在推进农地要素市场化配置和农业适度规模经营之中,农地承包权的稳定与农地经营权的活化也提供了集体经济组织治理权利运作的内容。

为此基于以上考虑,我们将把推进农业适度规模经营的目标作为分析的约束条件,通过对上海松江区家庭农场模式的案例分析,考察此约束条件下集体经济组织对农地承包权与农地经营权有效运行的治理机理,回答如何落实土地集体所有权以实现农地三权有效分置的命题。之所以选择上海松江区家庭农场模式作为案例,原因在于案例研究的方法适合探索性问题的分析,而松江的家庭农场模式一方面自2007年起在农业经营体系、经营主体与地权结构方面的探索已经积累了相当程度的经验,另一方面该模式探索高度依赖于集体经济组织作为所有权执行主体在土地流转、生产管理和社会化服务方面发挥管理和服务的职能,有利于聚焦落实农地所有权和集体经济组织治理在农地“三权分置”中的作用发挥,具有代表性。

二、上海松江区家庭农场规模经营的案例介绍

(一) 基本概况

上海松江区在2007年下半年起结合本地实际开展创办了粮食家庭农场的探索与实践,经济、社会、生态效益显著,被外界称为家庭农场的“松江模式”。主要内容是在村集体经济组织内部流转土地的基础上,在村内部遴选合格的农户作为家庭农场主进行适度规模经营,与此同时构建良好的农业社会化服务体系进行全方位的配套支持。至今主要有三个发展阶段:一是从2007年开始探索家庭农场形式的农地适度规模经营;二是自2008年进一步引导纯粮食种植的家庭农场向“种粮+养猪”式的种养结合模式发展;三是2013年起确立“机农合一”的发展新方向,农场主的机械化与社会大服务体系的配套与衔接。至2016年底,全区农户土地承包经营权流转率达99.8%,形成家庭农场1119户,其中机农一体的农场比例超过一半,达到了54.16%。在经营的粮田面积上达14.06万亩,种粮面积占全区粮田面积95%。收入上,全区家庭农场水稻平均亩产585公斤,亩均净收入973元,户均年收入达12.2万元。

(二) 典型特征

在松江模式中,从家庭农场所需要的农地规模集中、到家庭农场的经营者选择、再到对家庭农场经营的考核监管与扶持等过程上,充分发挥了农村集体经济组织的作用。

首先,通过流转条件的制定,将农地流转的范围和对象严格限定在村集体经济组织内部。自2004 年,松江区开始鼓励与引导农户将承包地委托给村集体经济组织进行统一整理并流转。2006年,通过签订《土地流转委托书》规范这种流转方式。同时,为了推行粮食家庭农场,松江区政府借助集体经济组织的作用严格规定了农地流转的范围目前只限于村集体组织内部的范围,同时在用途上只能从事粮食的农业生产经营。此外,在农地流转租金的确定上松江区农委规定了土地流转价格的上下限,要求各镇村依据实际情况,以当年稻谷挂牌价格为标准,400斤至500斤稻谷之间变动。

其次,通过集体经济组织严格落实家庭农场经营者的准入、选择、监管与退出管理办法。松江区在文件中明确规定了集体经济组织在对家庭农场经营者的准入、选择和退出中的重要作用和地位。其中明确强调家庭农场经营的农地规模要与经营者的劳动生产能力相适应,在集体经济组织发布的家庭农场准入条件中就规定现阶段农地经营规模在100—150亩范围之内。通过集体经济组织对这些管理办法的践行与实施,最主要的成效便是保证了农户家庭经营真正依靠自身力量且实实在在地从事农地的适度规模经营。

另外,围绕家庭农场需求,发挥村级集体经济组织作用,制定《家庭农场农业服务模式》和《家庭农场服务手册》,构建了满足家庭农场生产需求的农业社会化服务配套体系:一是农业部门通过村集体实现优质水稻的推广与布局,完善粮田沟、路、渠、灌溉等配套设施,并且实行家庭农场主技能培训制度,组织安排农场生产;二是实现种子、农膜、农药等农业生产资料全套配送供应的经营覆盖面;三是完善对家庭农场的财政金融扶持体系,增加农机补助,建立贷款担保基金,提高农业保险保费补贴,探索和推广水稻全程机械化生产方式;四是帮助家庭农场实施订单农业,指导多个家庭农场组建农民专业合作联社,实施种子供应、技术指导、产品销售一体化销售。

三、集体土地所有权、成员权与农地“三权分置”:松江模式下的地权结构细分

一项清晰、完整的产权制度安排需要满足两个基本要件:产权主体的排他性和产权客体的可交易性。首先,从主体的排他对象来看,我国现有法律对农地集体所有权主体的文本规定可以分为两个层面:一是在宏观层面的外部关系上,将抽象的集体本身区别于国家所有和个人所有,用于表明其法律地位的独立性,主要就是《宪法》第9条和第10条将农村土地归属于(农村)集体;二是在对内关系的排他界定上,《物权法》、《土地管理法》、《民法通则》、《土地承包法》等将农地集体所有权主体界定为“(村)农民集体所有”、“本集体成员集体所有”。由此可以看出我国现有法律明确农村土地集体所有权主体外部(排他性)界限的主要目的并非是为了便利农地这一产权客体的可交易性,而是为了进一步明确哪些成员(内部关系)可以在特定农地集体所有权上享有利益和意志自由。但一旦集体成员需要通过产权客体(农地)提供利益来满足自身意志的多元化诉求(公平与效率)时,这种农地集体所有权主体的界定方式在产权执行方面的弊端就会显现。

(一) 农地集体所有权的落实与成员权处理

首先,既然农地所有权为集体成员所共同享有,那么集体成员(农户)自然都能凭借自身的成员权去初始享有本就是从所有权身上细分出的土地承包经营权,以满足成员身份的“人人”平等,进而弥补农村社会保障体制的缺失,但这却导致农地地块细碎等问题,严重影响了农地经营的规模效率和增加了农地流转的交易成本;另一方面,既然地权本身具有严重的集体成员烙印,那么对农地的实际处置便不能使得原集体成员丧失对农地产权的最终控制,如此也导致了农地交易和处置范围的薄市场问题。

如此在这个意义上也就不难理解为什么在当前市场化改革的指向下,对农地产权的改革采取的是对土地承包经营权的进一步分离,而不是直接剔除土地承包经营权的身份属性,允许任何主体都可以初始承包土地处置农地,因为改革本身受到坚持农村土地集体所有、坚持稳定土地承包关系这一改革底线的严格制约。为此在这一不可违背的约束之下,面对农地“三权分置”之后需要实现农地经营权活化的制度目标,农地集体所有权的落实便需要首先解决一个基本问题,即在涉及集体所有权归属主体的成员权处理上,如何在稳定农地承包权的基础上,尽可能剥离集体成员权的区域身份属性,以降低农地承包权对农地实际经营与处置附加的交易成本?其实从这一点我们便可初步的理解为什么此次农地产权制度变革所形成的所有权、承包权、经营权三权分离格局,各界称之为“三权分置”,而非直接命名为“三权分离”?因为权利分离强调的是构成产权的权利束分解,分置则进一步地更加具有为“分”而 “置”(分别设立、分别设置)的含义,而后者无疑更加符合不同权利束被不同主体占有的产权可分割内涵,同时也更加呼应国家以期通过地权变革处理好所有者、承包者、经营者三者之间关系,探索多种农业经营主体协调发展的改革背景与政策目标。

(二) 松江模式的探索:地权结构细分下的农地“三权分置”

松江从上世纪90年代就提出了土地向种分田能手集中,2000年之后也先后探索过种粮置大户、集体农场、工商资本租地等农地规模经营的思路,但效果都不理想。在松江地区农户普遍兼业的情况下,种粮大户的经营者主要是常年流动、来自外地的异地务农者,且在经营中需要雇佣大量帮工,农地经营权并不稳定。集体农场面临种田主体积极性与效率的问题。工商资本租地面临农民利益保障、农地非农化非粮化等风险。这些探索背后成效不甚显著的一个重要原因是没有妥善处理好村集体、承包户、农地经营者及农田之间的关系,即是没有处理好农地各项权能在不同主体之间的配置和成员权区域身份对农地要素市场化流动的影响。

对此问题,松江的家庭农场模式中探索出了三种做法:一是农地由村集体经济组织统一代理流转,并将农地流转范围严格限定在本村内部,在通过“熟人社会”降低了农地处置风险的同时,也通过集体经济组织的间接定价降低了原一家一户单独进行农地流转的交易成本;二是对农地流转的租金进行明文规定,以上限为500斤、下限为400斤的稻谷折算为现金支付,这在保障原土地承包户利益的同时,避免了成员权身份导致地租对经营权主体(即家庭农场主)收入的侵蚀;三是通过村集体经济组织和初始承包户参与家庭农场的准入、考核、监管等环节,保证了本地农民基于家庭本位实现自发农地规模经营的主体性。

表1 松江家庭农场模式下的农地“三权分置”:地权结构细分


农地所有权

农地承包权

农地经营权

归属主体

村集体

本村农户

家庭农场主

执行主体

村集体经济组织

本村农户

家庭农场主

权能配置




(1)占有

根据土地流转合同与家庭农场准入要求,监督、管理农场经营主,特定情形下终止流转收回土地

承包期内的排他性控制、支配

合同约定但不超过剩余承包期的排他性控制、支配;到期后优先继续经营权

(2)使用

特定情形下统一经营

利用承包地从事农业生产经营

合同期内经营农地,村集体经济组织不得随意收回农地

(3)收益

收取农地流转费

获取有偿退出收益;收取农地流转费

农业生产经营收益、国家农业补贴

(4)处分

代理流转农地

流转农地;承包期内自愿有偿退还集体经济组织;作为村民代表者,参与村集体将农地流转给农场主的决策权

合同期内抵押、继承;不得再转包、转租农地

从表1可以发现,松江所推行家庭农场的农地适度规模,实际是在保障原农户土地承包经营权的前提下,从中分离出农地经营权,然后再通过集体经济组织的制度安排与实施将分离出的农地经营权集中到村集体内部符合条件的家庭经营者手上,形成家庭农场。即松江模式的一个重要制度内核是剥离困在集体产权上面的成员权,将其以农地承包权的形式呈现,让抽身出来的农地经营权成为一种能够摆脱成员权束缚的财产权,实现了地权权能结构的有效细分,农地三权之间相互分离但又界定清晰、相互制衡。

四、集体土地所有权、权能执行与集体经济组织治理

集体所有权为本集体成员所有的这种群体性特征,也将导致集体所有权在现实中必然需要以组织形式存在的执行主体来践行代理人的职责。现有法律规定了集体经济组织作为集体所有权的执行主体,但针对农地这种资源性资产的经营目的,集体经济组织面临着社队体制变革以来如何在农地要素市场化配置导向下重塑自身组织功能的问题。由此可见,从产权理论的角度,在致力于引入市场机制实现农地三权有效分置的改革背景下,地权结构细分之后对农地集体所有权的落实将面临另一个基本问题:集体经济组织主体面对现代农业的发展和地权变革,应该去执行集体所有权的何种相应职能?而松江模式的一个显著特征恰恰便是体现在模式的运转高度依赖于集体经济组织作为所有权执行主体在农地流转、生产管理和社会化服务方面所发挥出的管理与服务职能。

(一) 集体经济组织治理:生产环节家庭本位的农业经营者选择与监管

在农地“两权分离”的制度架构下,土地承包经营权既因为成员权属性承担着土地保障的福利性功能,也包含着以农地要素为客体的财产性功能,但身份性的成员权导致财产性的土地承包经营权在市场流转中面临着高昂的交易成本。虽然正如上文分析的松江模式通过农地“三权分置”、村集体经济组织统一代理流转、村内流转、保障体制改革的做法有效解决了农地要素在集中上面临的问题。

但另一个更为值得关注的理论问题是由于在城乡二元分割和户籍制度依旧维系的背景下,农地承包权在表征集体成员资格的同时,本身也是权利主体从事农业生产资格的前提,从而使得原初农地经营权内含的农地使用权主体,即农业经营主体正好是农户。随着农地经营权从土地承包经营权中的分离与独立运行,流动的结果就有可能改变农地承包权内含决定的农户这一先天家庭化组织形式的经营主体,尤其是市场化流转方式的采用,使得小农户在租赁农地、农业产业链延伸等方面缺乏竞争,但农地生产特性对经营权主体组织形式的内在要求,使得以家庭为单位从事农业生产经营具有天然的内在合理性。为此在这个角度上,尽管国家希望通过农地“三权分置”改革培育多种形式的新型经营主体,但在以期通过集体经济组织落实农地集体所有权的过程中,集体经济组织除了作为中间组织降低农地流转集中的交易成本之外,一个重要的治理内容将是如何将维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能,与筛选、管理适合农地生产的经营主体,尤其是保证以农户家庭经营的主体地位相结合。

松江模式中凭借村集体经济组织的职能发挥,集体土地所有权在保障农户家庭核心经营地位的落实上体现在三个基本方面:首先,一开始便通过制定有规划的农地规模经营形式发展方案,支持、引导并选择这种以农户为单位的家庭农场经营形式。二是执行村集体经济组织成员参与的家庭农场民主准入机制,此外有关家庭农场经营的方案制定、审核也都是由村民代表民主商定或表决通过。三是根据土地流转合同与家庭农场准入要求,行使所有者权利,监管、考核农场经营者,并提供农业生产的社会化服务,保证农户家庭有能力、又的确是在实实在在地从事着与自身劳动生产能力相匹配的适度规模农地经营。这些措施的执行使得松江模式在集体经济组织的主导治理下让农地所有权在农地经营权与农地承包权分离并流动之时,保证了农户家庭依旧可以作为现代农业生产环节的核心经营主体,即以土地承包权的主体地位,拥有终极控制权、流转决策权和剩余索取权,并且作为生产经营权细分即交易中心决策者和缔约者。

(二) 集体经济组织治理:提供农业生产社会化服务,实现生产环节家庭经营者参与分工经济

虽然国内包括松江在内的广大地区农地流转的趋势不断加快,但寄希望于只通过农地集中来实现农地规模经营或许仍然是一个进程相对缓慢且困难重重的过程,为此通过农业生产性服务的纵向分工与外包实现“服务规模经济性”就成为了实践中并行不悖的可选路径。根据产权理论,分置之后的农地经营权作为独立的财产性权利仍然可以细分出诸多子权利,在此基础之上,拥有不同比较优势的行为主体便可以通过缔约分别获得这些子经营权,进而有效地进入、完成某些甚至全部的农业生产环节或者资源的经营,最终实现农业生产的分工深化,带来农地生产的报酬递增,到达农地规模经营的同样效果。但考虑到农地生产服务的供给具有资产专用性的特征,且分工与市场容量相互决定,为此可以得知农地生产的服务规模经济能否实现,关键在于能否形成一定规模的农地生产性服务需求,以及服务供给能否有效供给、且与需求相一致。如此,在农地“三权分置”和现代农业发展中,集体经济组织对集体土地所有权落实的另一个重要治理内容就在于如何在充分放活农地经营权的基础上,引导生产环节家庭经营主体形成相当程度的服务需求,同时降低服务供给、匹配服务需求的交易成本。

可以说,这在某种意义上正是体现了农业生产“分”对集体经济“统”的需求。我们从分工经济的角度给出了松江区家庭农场在农业生产环节从农地本身规模经营走向服务规模经营的内在逻辑(见图 3)。正是在这一演化逻辑下,松江模式中集体经济组织做对了以下几件事情,实现了家庭农场主成功参与并深化了分工经济:首先,确保家庭农场专业化的区域连片种植,实现农场主参与横向分工经济。在接受农户申请并核准农户成为家庭农场主的同时,集体经济组织就根据本村的粮田面积等禀赋条件规定了农场主必须在区政府统一供给水稻良种和统一整理农田的前提下进行粮食品种的专业化种植。这一措施保证了家庭农场主选择同类横向分工并形成生产的区域专业化种植。只有外包需求的市场交易密度达到一定程度才会诱导生产环节服务主体的进入。其次,探索、鼓励机农一体家庭农场的发展,把握与其他农业经营主体的关系,实现家庭农场主参与纵向分工。松江村集体经济组织在区、镇政府提供基础设施投资和基本技术服务的基础上,帮助家庭农场主参加农民合作联社服务,组建以机农互助点为基础的农民互助服务。同时,作为中介引导农业企业通过订单农业等形式,与家庭农场形成企业层面的合作。这些措施在分工经济上的意义在于,通过家庭农场参与生产环节的纵向分工,与其他农业经营主体相互补充、相互促进,推动了包括家庭经营在内,集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式有效结合的共同发展。

五、简要结论与进一步思考

农地“三权分置”改革中农地所有权的落实,对于当前农地制度乃至农村经济政策的变革有着重要作用。本文在借鉴契约经济学“权利交易——组织治理”的思路之下,把推进农业适度规模经营的制度目标作为分析的约束条件,基于对松江区家庭农场适度规模经营模式的分析,通过考察此约束条件之下集体经济组织对农地承包权与农地经营权有效运行的治理机理,回答了开篇如何落实土地集体所有权以实现农地三权有效分置的命题。

首先,在现有的制度安排下,可以通过集体经济组织的治理来有效地执行所有权的应有权能,从而达到落实农地集体所有权的目的;此外,以期通过集体经济组织治理对农地集体所有权的落实,需要结合农地规模经营的分工经济本质和农业产业发展特点,在内容上需要关注或者说解决三个关键性的问题(见图4)。一是在涉及集体所有权归属主体的成员权处理上,尽可能剥离集体成员权的区域身份属性,以降低农地承包权对农地实际经营与处置附加的交易成本。二是同时在农地经营权与农地承包权分离并流动之时,需要保证农户家庭依旧可以作为现代农业生产环节的核心经营主体,即以土地承包权的主体地位,拥有终极控制权、流转决策权和剩余索取权,并且作为生产经营权细分即交易额中心决策者和缔约者。三是集体经济组织在依法依规行使集体所有权、监督承包农户和经营主体规范利用土地等的同时,需要为农地经营权的细分和多种经营主体之间的联合提供组织治理,引导并深化农业生产的分工。

正如结论所指出的,松江模式在集体经济组织的治理下,不仅实现了包括农地所有权在内的农地三权的有效分置与运行,而且也形成了农地的适度规模经营,构建了现代化的农业经营体系。可见,这一成熟的实践模式表明只要满足一定的条件,通过集体经济组织的有效治理便可以在落实集体所有权的基础上,充分发挥出农地“三权”的各自功能和整体效用,形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。考虑到我国图4 松江模式下落实集体土地所有权的集体经济组织治理逻辑 农业政策对集体经济的关注与强调,已经从早期的农村集体经济本质开始转变为目前集体经济的有效实现形式,对集体经济组织内涵的认识,也已经扩展到包括农民专业合作社、农业企业、种养大户等一切可以提高农民组织化程度和提供社会化服务的所有组织。为此在本文研究结论的启示上,对这一经验模式的借鉴,便可以进一步将之聚焦到其他地区实现上述治理内容的集体经济组织的重塑上。

换句话说,本文的研究结论在一定程度上回答了学者所提出的我们究竟需要什么样的农村集体经济组织的理论与实践疑问(如杨一介)。当其他地区培育、发展的新型集体经济组织,尽管存在多种具体的组织形态,但只要能充分发挥出剥离成员权保障属性、监管与保障农户家庭经营的核心主体地位、提供农业生产社会化服务、引导家庭经营者参与分工经济等治理功能时,就可以说这时该地区集体经济组织的重塑实现了农地三权的有效分置,因而是可行的。

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