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刘国栋|论宅基地三权分置政策中农户资格权的法律表达
2018-12-07 11:13:08 本文共阅读:[]


刘国栋,吉林大学司法文明协同创新中心博士研究生。

本文原刊于《法律科学》2019年第1期,注释已略,如需引用请核对期刊原文;仅限学术交流用途,如有侵权请联系后台予以删除。


摘要:我国现行法中并没有“农户资格权”的概念,导致实践中对农户资格权的认知形成“成员权说”和“宅基地使用权说”两种对立的学说。立基于农户资格权的功能负载,其应定位为一项具有身份性的财产权利,即行使受权利主体身份影响、受次级用益物权限制的宅基地使用权。在内容上,其依然具有宅基地使用权的权能,包括获得宅基地的使用费、征收补偿、有偿退出宅基地、监管宅基地的利用。在立法论层面,应舍弃“农户资格权”的称谓,坚持“宅基地使用权”的立法表述,并明确宅基地使用权的“收益”权能。

关键词:三权分置;农户资格权;宅基地使用权


2018年1月2日,中共中央、国务院发布的《关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称“2018年中央一号文件”)提出,“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权”,这为深化农村宅基地制度的改革指明了方向。作为我国农村土地制度的又一重大创新,宅基地三权分置对解决困扰农村多年的“三农”问题和实施恢宏伟大的乡村振兴战略提供了一条新思路,势必会产生重要而深远的影响。宅基地三权分置政策顺利实施的核心在于解决“农户资格权是什么”的问题,正如国土资源部部长姜大明所言,当务之急是各地在改革试点中要认真开展宅基地三权分置特别是农户资格权的法理研究,探索宅基地三权分置的具体实现形式。目前,我国《物权法》与《土地管理法》依然停留在宅基地所有权和宅基地使用权“两权分离”的结构下,作为制度供给的现行法律未能给农户资格权的界定提供明确的指引,理论上对农户资格权的理解也是歧见纷呈,未能定于一尊。是故,宅基地三权分置理论研究应当理清农户资格权的法律意蕴,消除理论上的龃龉,使之融入我国现行法律框架。本文拟立基于宅基地三权分置政策所开展的改革实践,揭示出农户资格权的性质和内涵,并明确其具体制度设计和法律完善的路径,以期裨益于三权分置政策的顺利实施。

一、宅基地三权分置政策中农户资格权生成的实践逻辑

对宅基地三权分置的认知不仅是一个理论问题,更是一个实践问题。“2018年中央一号文件”为了贴近群众,增强政策与农民的亲和力,采用了“农户资格权”这一“接地气”的通俗术语。但“农户资格权”这一术语并没有见诸其他中央层面的政策文件,现有的法律文献也没有类似表述。应该说,农户资格权本身是一个政策上的概念,甚至是日常概念,并不是一个成熟的法学概念。这意味着我们不能从政策所使用的文字词句的文义本身去理解农户资格权,因为文义解释的对象是法律条文所使用的用词、用语。毕竟法律条文层面的用词、用语不同于政策抑或日常生活,其所表征的是法律人的专业理性,而非普通人的用法或自然情感。农户资格权在法律层面内涵与性质的厘定需要结合制度设计的背景、目的以及内在逻辑。正因如此,本文将关注的重心放在已经开展的改革实践,挖掘实践对农户资格权的实然认知,并以此为基础进行理论上的抽象,归纳出对农户资格权认知的基本路径。

(一)宅基地三权分置政策的实践样态

在“2018年中央一号文件”出台之前,浙江省义乌市便率先开始了宅基地三权分置改革的尝试,“资格权”的概念最早出现于浙江省义乌市,关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见。在宅基地三权分置政策出台之后,相继涌现出了“贵州湄潭模式”“浙江象山模式”“安徽旌德模式”“北京市模式”等一系列具体实践形式。立基于宅基地三权分置的政策意蕴,其旨在坚持集体土地公有制的前提下,在继续保有资格权的基础上,将宅基地和房屋的使用权处分给他人,用以实现宅基地资源的市场化配置。“从语义上分析,‘三权分置’所对应的权利配置模式应该是农民集体、农户、社会主体三方享有宅基地权利,从而形成三个主体同时针对宅基地享有三种不同权利的产权配置格局。”据此以观,“贵州湄潭模式”的核心在于确保既有宅基地满足农民居住的前提下,将多余的宅基地使用权转换为集体经营性建设用地使用权,进入到土地市场进行交易。严格讲,“贵州湄潭模式”本身并不涉及宅基地使用权,其重心在于塑造集体经营性建设用地使用权的流转,与宅基地三权分置政策意蕴存在较大出入,并不是政策所指向的宅基地使用权流转方式的创新,故不作为本文考察的对象。相反,“浙江义乌模式”和“北京市模式”则指向宅基地使用权的流转问题,是宅基地三权分置政策倡设的具体实践形式,具而言之:

“浙江义乌模式”的核心在于宅基地使用权流转不改变集体土地所有权性质,不改变集体经济组织成员身份。依照《义乌市农村宅基地使用权流转暂行办法》,宅基地使用权与集体经济组织成员身份脱钩,农户将宅基地使用权流转后,依然保留集体经济组织成员身份,资格权作为成员权存在。宅基地使用权被塑造成一项纯粹的财产权,可以在政府指定的交易平台上挂牌转让,自由地处分给同一集体经济组织成员、非同一集体经济组织成员、城镇居民,甚至可以抵押给银行获得贷款。为了确保宅基地使用权的社会保障功能不落空,现行政策将跨集体经济组织流转的宅基地使用权期限限定为70年。农户将宅基地使用权让渡给第三人后,宅基地使用权所负载的保障农民基本生活的功能在相当长的期限内(最长为70年)将不复存在。“浙江象山模式”和“安徽旌德模式”在本质上与“浙江义乌模式”一致,只不过“安徽旌德模式”在宅基地所有权、农户资格权和宅基地使用权的登记方式上进行了相应创新,地方政府为交易的当事人颁发三个证书,分别为宅基地所有权证(集体经济组织)、宅基地资格权证(农户)和宅基地使用权证(第三人),通过三个权属证书确定交易当事人不同的权利类型。究其本质而言,这些实践模式将农户资格权理解为一项成员权,农户将宅基地使用权流转出去后,便不再享有对宅基地的具体权利,只能依靠成员权实现对集体经济组织资产的享有和对集体事务的管理。

“北京市模式”的核心在于维持关于农村集体土地所有权、宅基地使用权的法律与政策规定,通过丰富宅基地上的权利类型实现宅基地和农民住房的财产价值。依照《北京市农村工作委员会、北京市规划和国土资源管理委员会、北京市住房和城乡建设委员会等关于印发<关于规范引导盘活利用农民闲置房屋增加农民财产性收入的指导意见>的通知》规定,通过在宅基地使用权上创设新的权利——宅基地租赁使用权,将宅基地和农民住房出租给第三人使用,或者交由集体经济组织统一整合,出租,达到盘活闲置宅基地和房屋的政策目标。至于租赁期限,根据《合同法》第214条规定,租赁期限不得超过20年。租赁期限届满后,当事人可以终止或续签租赁合同。此时,宅基地三权分置的表现为“集体经济组织(集体土地所有权)—农户(宅基地使用权)—第三人(宅基地租赁使用权)”。从法律意义上讲,私人之间开展的“卖房租地”或者“租地建房”等实践本质上是“北京市模式”的延伸:采用宅基地使用权上派生的“宅基地租赁使用权”作为房屋的新权源,破解宅基地使用权对农民房屋财产权实现的限制。具体操作如下:农户将宅基地上的房屋所有权转让给第三人的同时,与第三人签订宅基地租赁合同,将宅基地出租给第三人占有、使用。或者农户将宅基地出租给第三人,由第三人利用宅基地建造房屋,并取得房屋所有权。相较于宅基地使用权,宅基地租赁使用权不具有身份性和封闭性,可以由非集体经济组织成员与城镇居民享有和行使。在“北京市模式”之下,农户资格权实际为创设新权利后宅基地使用权的代称,它是一项用益物权。

(二)农户资格权生成的实践逻辑

上述宅基地三权分置的改革实践均围绕着农户资格权的政策意蕴展开。地方政府和农民从不同的角度对政策中“农户资格权”进行解读,并在此基础上配套相应的措施。概而言之,农户资格权的解读可以概括为以下两条路径:

其一为“成员权说”。遵循此种路径,农户资格权被界定为一项成员权,它是取得与享有宅基地使用权的前提,本质上表现为一种可期待的利益。它所预设的前提是宅基地所负载的福利和社会保障功能集中体现在宅基的分配阶段,农民基于集体经济组织的成员资格取得宅基地使用权后,资格权就已经实现。而宅基地使用权应为一项纯粹的财产权,可以自由处分,不受身份性的限制。

其二为“宅基地使用权说”。遵循此种路径,农户资格权被理解为设立次级使用权后的宅基地使用权。在此路径下,宅基地使用权所负载的福利和社会保障功能贯彻于宅基地使用权的各个阶段,“两权分离”格局下的宅基地使用权所具有的身份性和封闭性得以延续,宅基地使用权流转依然受现行法律和政策的限制。由宅基地使用权派生的次级使用权实现宅基地市场化配置,实现对宅基地多极利用,提高宅基地的利用效率。在现阶段,囿于物权法定原则,次级使用权不是一项物权,而应属于“债权型利用权”的范畴,但是并不妨碍在未来的立法中次级使用权被法定化为一项次级用益物权。在此种情况下,宅基地使用权的本权依然保留在农户手中,一旦次级使用权的期限届满或满足终止条件,宅基地使用权的行使限制自动消失,该权利恢复到圆满的状态。

由此可见,“成员权说”打破了宅基地使用权只能在集体经济组织内部流转和不得抵押的限制,实现了宅基地使用权“质”的飞跃。这无疑是彰显宅基地使用权财产权属性最直接、最简单的方法,某种意义上,也降低了当事人交易结构的复杂性。但其弊端显而易见:它过分重视宅基地利用效率和财产价值的提升,而忽略了宅基地使用权身份属性所承载的稳定农村秩序,保障农民基本生活的重要价值,容易诱发农民的失地风险。而在“宅基地使用权说”路径下,宅基地三权分置的权利结构虽比较复杂,却能更好地平衡公平和效率之间的关系。在该路径下,宅基地使用权依然发挥着为农民提供基本生活保障的功能,其财产价值体现于次级使用权的生成与流转。高富平教授形象地称之为“中国的月亮才是外国的太阳”“我们正在使我们的月亮发出像太阳一样的光芒”,土地公有制语境下,土地利用的制度逻辑并不是“土地所有权(太阳)—土地他项权(光芒)”而应为“土地所有权(太阳)—土地使用权(月亮)—土地他项权(光芒)”。尽管宅基地上的权利出现了“量”的增加,但并不意味着当事人交易成本的增加。因为在电子登记技术日益发达的今天,权利之上设定权利的公示登记变得极为便捷,极大克服了交易结构复杂化所产生的弊端,降低了交易成本,也消除了登记机关的操作障碍。

二、宅基地三权分置政策中农户资格权的法律性质

(一)农户资格权的功能定位

早在宅基地三权分置政策出台之前,宅基地制度的改革探索就已经展开:党的十八届三中全会提出“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道”,强调了完善宅基地制度在农民住房财产权的实现和农民收入的增加中的基础地位,为宅基地制度改革的深化指明了方向。在此基础上,一系列改革政策相继出台:2014年中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》(2014年中央一号文件)要求,“在保障宅基地用益物权的前提下,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权的抵押、担保和转让”;2015年中共中央、国务院《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设若干意见》(2015年中央一号文件)进一步强调,“保障农民宅基地权益,改革农民住宅用地的取得方式,推进宅基地制度改革试点”;2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》提出了深化宅基地改革制度的基本思路,即“在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上,改革完善农村宅基地制度,探索农民住房保障新机制,对农民住房财产权作出明确界定,探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制,探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径”,进一步凸显宅基地使用权财产属性。这些政策勾勒出宅基地制度改革的总体方向是服务于农民住房财产权的实现和农民财产性收入的提高。至于如何开解农民生存利益的保障和宅基地财产功能的发挥两者之间的悖论,上述政策并没有给出可操作性的实施方案。

正因如此,“2018年中央一号文件”提出了开解这一悖论的具体方案——保障农户资格权,适度放活使用权。“2018年中央一号文件”以三权分置作为未来宅基地权利结构的新布局,吹响了宅基地制度新一轮革新的号角,为宅基地权利结构的合理化架构创造了条件。“两权分离”到“三权分置”的演进并不是一个破旧立新的过程,而是在保持,延续“两权分离”制度优势的基础上,进行适度创新的过程。事实上,“两权分离”在确保农民基本居住上居功至伟,据国家统计局最新发布的数据显示,2016年我国农村居民人均房屋面积为45.8平方米。农村居民的人均住房面积在世界范围内接近高收入国家的水平,这表明尽管我国农民的收入处于中低水平,但藉由“两权分离”的制度优势,为农民创造了良好的居住条件,但同时也折射出农村宅基地与房屋利用的低效,彰显了放活次级使用权以提升闲置宅基地和房屋利用效率的必要性。

毋庸置疑,“两权分离”的权利格局依然是农村社会的主流,且已经形成了稳定的法律与政策秩序。宅基地制度中蕴含着中国平均主义传统与“居者有其屋”的政策取向。从制度的运行情况看,宅基地制度既满足了确保农民基本居住的需要,又避免了每户拥有几亩、甚至几十亩宅基地现象的出现,这一点正是该制度的成功之处。宅基地三权分置的改革不是割裂宅基地制度的演进逻辑而破旧立新,也不是彻底变革宅基地制度的权利架构而改弦更张,而应为契合制度演进逻辑基础上的自我完善,保障农民基本利益前提下的效率提升。宅基地三权分置的改革,既要尊重农民的流转意愿,允许农民自主决定宅基地是否流转、流转的对象以及以何种方式流转,又要保护好农民的利益,避免改革损及农民的权益。“农户资格权”的提出,正是为了满足保护农民利益的需要,旨在延续宅基地使用权所承载的社会保障和福利功能。毕竟在进城务工农民普遍缺乏社会保障的情况下,强调并延续宅基地的福利性质仍然具有合理性。

显然,揆诸宅基地三权分置政策的初衷与农户资格权的功能定位,“2018年中央一号文件”所欲表达的农户资格权,绝不仅仅是“成员权说”意义上获得宅基地的资格,而应是一项具有身份属性的财产权利,理由如下:其一,农户资格权的社会保障功能定位决定了其必然为一项财产权。假若将农户资格权理解为一项成员权,意味着只要是集体经济组织的成员,便具有获得宅基地的资格。此种意义上的农户资格权并不具备确定的利益内容,仅表征着获得宅基地的可能性,并不是真正意义上的权利。作为一项成员权的农户资格权本身并不具有为农民提供基本保障的功能,一旦宅基地使用权流转给第三人,它所预设的保障功能将不复存在。相反,将农户资格权界定为一项财产权利,它才能担负起提供社会保障的功能。在社会保障水平较低的情况下,农户可以基于资格权对宅基地占有,使用,从而获得基本的生活保障。即便是产生次级使用权并流转给第三人,农户也可以获得相应对价,从而获得另一种形式的保障。其二,农户资格权的社会保障功能决定了其具有身份性质。农户资格权是一项财产性权利,但因其承载了保障农民基本生存的功能,必然具有一定的身份性质。因为我国农地物权体系中,几乎对权利主体都有身份上的要求,虽然这会成为土地资源有效配置的障碍,但正是权利身份性为当前阶段农民的基本生存利益提供了保障,防范外来资本挤压农民基本生存的空间。“2018年中央一号文件”重申了“不得违规违法买卖宅基地”,这表明提出农户资格权的目的就在于维持宅基地使用权的身份属性,避免彻底斩断农民与宅基地使用权之间的联系使得农民丧失基本的生存条件。农户资格权的价值不在于保障农民通过宅基地买卖变现抑或是融资,而在于保障农民对宅基地的使用与收益。事实上,由于农村集体的土地归成员集体所有,成员权的认定关乎集体土地所有权主体范围的确定,有助于划定农民无偿取得宅基地的范围,对“一户多宅”,宅基地“多占,超占”现象的解决提供了新思路。可以说,成员权本身具有重要的意义,需要我们通过相关立法对成员权的内容予以明确。但从法律意义上讲,成员权所指向的是农户作为所有权人的一份子所享有的“组织性的权利”,完善成员权属于“落实宅基地所有权”的应有之义,而不是“保障农户资格权”的真正含义。

(二)农户资格权为设立次级使用权后的宅基地使用权

至此,我们可以得出结论:农户资格权并非一项成员权,它就是宅基地使用权的本身,只不过它所表征的是设立了次级使用权后的宅基地使用权。尽管将农户资格权界定为宅基地使用权,表面上看来与“2018年中央一号文件”中“所有权、资格权与使用权”的表述相去甚远,但总体而言,这一界定符合宅基地三权分置的政策目的,有助于将宅基地三权分置政策转化为稳定,可行的法律实现机制。将农户资格权阐释为宅基地使用权,宅基地三权分置政策在法律上表达为:宅基地所有权分置出宅基地使用权,而宅基地使用权分置出次级使用权。其发生逻辑是“权利行使”而不是“权能分离”。立基于权利行使的视角,宅基地使用权源于集体土地所有权的行使,其本身并没有削弱集体土地所有权的完整性,只不过在重叠的权能范围内,所有权的行使应受到宅基地使用权的限制。一旦宅基地使用权终止后,所有权便回复其全面支配状态。从“两权分离”向三权分置的制度演进中,权利行使的物权发生逻辑进一步延伸到宅基地使用权层面:次级使用权的生成源于宅基地使用权的行使,它本质上是实现宅基地使用权自身价值的一种方式。宅基地三权分置政策的创新之处不在于创设了一个新型的农户资格权,而是延长了宅基地使用权的权利链条,通过丰富宅基地上的权利类型,实现集体经济组织、农户和第三人对宅基地的权利分享。是故,宅基地三权分置政策提出的农户资格权这一便宜称谓指称的正是法律意义上的宅基地使用权,确切地说创设次级使用权后的宅基地使用权。将农户资格权界定为设立次级使用权因而行使受到限制的宅基地使用权,不仅符合民法法理,而且具有现实的意义,具而言之:

第一,有利于实现宅基地物尽其用。宅基地和房屋闲置现象产生的根源在于宅基地上权利资源的匮乏,其主要表现在:单一的权利类型,关于宅基地利用的权利类型所指向的就是宅基地使用权;单一的利用主体,宅基地的利用主体只能是集体经济组织成员,权利主体必须具有成员身份;单一的利用用途,宅基地只能用于建造住宅及其附属设施。正如学者所言:“宅基地使用权具有社会福利性质和社会保障功能,是农民生活的基本保障之一,则其用途上应基本局限于生活必须之用。大体应包括:居住、小面积出租和一般性的从事于邻居无重大不利影响的商业行为。”诚然,宅基地上权利的匮乏服务于为农民提供基本生活保障政策目标的实现,但严重限制了宅基地财产价值的发挥,也背离了农村的现实:随着城镇化的推进,为数众多的农民离开了原来的集体,进入到城市当中获得新的生存和发展方式。那些已经进入到城市当中的农民和进城务工的农民,在相当长的时间内不能利用宅基地,或不能充分地利用宅基地,而宅基地使用权人又不想或者不能转让宅基地使用权。与其搁置不用,不如在保有农户资格权(宅基地使用权)的基础上,创设次级使用权,授权次级使用权人在一定的时间段内对宅基地进行占有,使用,自己从中获得收益。农户资格权的提出延续了农民和宅基地之间的关系,确保宅基地使用权的社会保障功能,而通过次级使用权的创设与流转达到宅基地“权利用尽”和“权利效能最大化”的效果,有利于解决困扰农村经济的闲置宅基地和闲置房屋的问题。同时,创设次级使用权所产生的收益,取代了宅基地为农民提供的实物保障,在保障方式上更为灵活。

第二,有利于农地权利的体系化。“法典的编纂是一个体系化的过程,而非单纯地规则堆砌。民法典编纂的意义就在于提供了一个重新思考和调整民法体系的契机。私法不是自然而然形成的,而是人为建构的产物,其目的是在权利义务领域提供合理,公平的解决方法。若要满足这个目的,就必须使法律符合逻辑,一致和体系化的要求。”建构统一的农地权利体系是“民法典物权编”编纂的牛鼻子工程。然而就现行法中的农地权利而言,土地承包经营权一枝独秀,其他农地使用权的规范零零碎碎。典型的表现是,早在党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出以三权分置作为深化我国农村土地权利体系改革的新举措时,承包地三权分置的理论和实践就业已开展,并取得一系列研究成果。而宅基地三权分置则在近期才正式提出——国土资源部部长姜大明在2018年1月15日国土资源工作会议上才系统提出宅基地三权分置的改革思路。重土地承包经营权轻宅基地使用权的现状,与建构农地权利体系的目标相去甚远,亟需改善。当务之急就在于将三权分置改革思路贯穿于农地权利改革的始终,无论是承包地抑或宅基地的三权分置均应采用统一逻辑,避免农地权利体系改革的杂乱无章。

有的学者着眼于承包地和宅基地三权分置的目标差异,认为宅基地三权分置不同于承包地三权分置,不能将农户资格权与土地承包权等同视之。此种观点割裂了宅基地和承包地之间的内在关联,赋予不同农地类型的三权分置以不同的法律涵义,不利于农地权利体系的统一。将宅基地三权分置区别于承包地三权分置,意味着有关宅基地三权分置的研究将不能借鉴和吸收现有农地三权分置的研究成果,只能另辟蹊径,无疑会造成理论资源的浪费。此种观点既缺乏法理上的依据,也不具备现实的必要性,并不可取。之所以提出资格权和农民住房财产权,其实和承包地一样,农户资格权相当于土地承包权。在承包地三权分置场合,“承包地‘三权’分置在法律上应传达为‘土地所有权—土地承包经营权(土地承包权)—土地经营权’,其中后者派生于前者”。土地承包权所指向的就是土地承包经营权,这不仅是学界的主流观点,《农村土地承包法修正案(草案)》第6条第1款“以家庭承包方式取得的土地承包经营权在流转中分为土地承包权和土地经营权”的规定,进一步明确了土地承包权是设立土地经营权后的土地承包经营权。既然农户资格权理解为与土地承包权相当的一种权利,将农户资格权理解为宅基地使用权,正与土地承包权被理解为土地承包经营权相呼应,有利于实现农地权利的体系的统一。

第三,合乎“房地一体”原则的要求。在农户资格权解读为宅基地使用权场合,农民房屋财产权的占地权源将由宅基地使用权转换为次级使用权。那么,农民房屋财产权和次级使用权的搭配是否有违“房地一体”原则?有的学者主张“房地一体”原则要求农民房屋财产权必须与宅基地使用权固定搭配,次级使用权作为占地权源并不符合“房地一体”原则。这种观点过于机械和僵化,颇值商榷:其一,从“房地一体”原则产生的目的来看,它并不要求将地权限定为某一特定权利。之所以产生“房地一体”原则,是因为从房地关系的物理属性上看,“房依地建,地依房在”,房屋与土地存在天然的联系,房屋无法脱离土地独立存在。但在法律上我国采用分离主义立法模式,承认房屋和土地系两项独立的不动产。有鉴于此,“基于房屋利用必然使用土地之事实,即会妨害到土地所有权人的行使,故房屋如果要合法地附着在土地上,必须对该土地有法律上的正当权源(Reshtztitel)”,以防范房权和地权发生冲突和摩擦,提高物权的利用效率,稳定交易秩序。可见,“房地一体”原则的目的在于房屋应具有正当的占地权源,以免房屋成为“空中楼阁”,且房权和地权在交易中需要一并处分,以确保权利主体的同一。至于地权的类型,“房地一体”原则并没有提出特殊限定:可以是物权,也可以是债权;可以是意定,也可以是法定。其二,从“房地一体”原则的演进历程上看,现行法并没有限定地权的具体类型。考诸房地一体的演进历程:房地一体的规定始于国务院1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第23条和第24条的规定;其后,“房地一体”原则被《城市房地产管理法》第32条、《担保法》第36条及《物权法》第146条、第147条和第182条所沿用。值得注意的是,除《物权法》所采用的措辞为“建设用地使用权”外,其他法律规范采用的措辞均为“土地使用权”和“国有土地使用权”,而“土地使用权”的内容十分宽泛,它不仅包括“建设用地使用权”,还涵盖了通过租赁、借用等合同取得的债权性质土地使用权。可见,“房地一体”原则中地权的范围具有开放性,并不局限于“宅基地使用权”,它完全可以容纳“房屋财产权和次级使用权”的权利组合。

三、宅基地三权分置政策中农户资格权的具体内容

既然农户资格权为创设了次级使用权之后的宅基地使用权,那么,遵循权利行使的逻辑,农户资格权依然具有宅基地使用权的全部权能,依然起到为农民提供社会保障的作用,只是在行使时受到次级使用权的限制。根据农户资格权的性质和功能,其具体内容如下:

第一,资格权人有权获得宅基地使用费。次级使用权设立后,资格权人便丧失了对宅基地的直接支配,转而获得相应的对价。实际上,通过次级使用权获得租金保障取代宅基地的实物保障在某些农村中并不鲜见。对义乌市“城中村”通过出租宅基地和房屋获得收益的情况进行实证考察表明,在“村里住房出租收益占您家庭总收入的比例”的问卷调查中,“村里住房收益约占家庭收入30%以下”的占42%,“村里住房收益是唯一的收入来源”占32%,“村里住房收益占家庭收入的50%左右”的占22%。应该说,创设次级使用权产生的宅基地使用费,已经成为资格权人重要的财产。因此,资格权人有权要求次级使用权人根据合同的约定按时支付宅基地使用费。在次级使用权人长期拖欠宅基地使用费,经催告后,在合理期限内仍不缴纳的,资格权人有权提前终止次级使用权,以恢复宅基地使用权的圆满状态。当土地的价值上涨时,资格权人有权请求法院增加宅基地使用费,以确保地租收益对自己基本生活的保障。

第二,资格权人有权获得征收补偿。次级使用权的创设并没有斩断资格权人跟宅基地之间的关联,资格权人依然可以分享到土地增值带来的收益。《土地管理法(修正案)》(征求意见稿)采用了房屋和宅基地双向补偿的方式,规定了“征收宅基地和地上房屋,应当按照先补偿后搬迁,居住条件有改善的原则”。这表明资格权人和次级使用权人均可以基于各自享有的权利获得征收补偿。一般情况下,资格权人基于宅基地使用权,房屋所有权与集体经济组织成员身份有权获得宅基地和房屋相关的征收补偿款,享有宅基地和房屋增值带来的收益。至于次级使用权人,则由资格权人按照合同约定给予适度补偿。但在“卖房租地”和“租地建房”场合,次级使用权人取得了房屋所有权。此时,资格权人只能基于宅基地使用权和集体经济组织成员身份分享到与之相关的征收补偿,主要包括与宅基地有关的区位补偿费和与成员身份有关的安置补助费等。从司法实践层面看,法院也采用了这一处理思路,如在“上诉人许巧根,许菊平与被上诉人任翠云确认合同无效纠纷案”中,法院认为,“现本案诉争房屋在征地拆迁过程中被拆除,该房屋及宅基地使用权益已转化成相应的拆迁补偿款和房屋安置资格权益。故基于房屋产生的补偿利益应归任翠云(房屋所有权人)所有,基于宅基地产生的补偿利益应归许巧根等人(资格权人)所有。关于安置房问题。本案诉争的安置房资格专属宅基地使用权上房屋内户籍人员,而任翠云既未合法取得房屋所有权,也非该集体经济组织成员,户籍也不在被拆迁房屋内,任翠云不能享有诉争宅基地的拆迁安置资格,其取得本市浦口区盘城新居9栋2单元303室安置房屋应退还给许巧根等人(资格权人)”。

第三,资格权人有权有偿退出宅基地。依据现行法律,农民基于集体经济组织的成员身份,依“申请+批准”的方式初始取得宅基地使用权。但作为一项私权,宅基地使用权依然是建立在宅基地使用权合同之上。在农户进入到城市获得新的生活,保障方式或者历史原因形成“一户多宅”时,宅基地所起到的保障基本生活效用变得无足轻重。因此,国家政策鼓励符合条件的农民自愿退出宅基地,并给予相应的经济补偿,实现集体经济组织内部重新分配宅基地资源的目的。根据《中共中央办公厅国务院办公厅印发<关于农村土地征收,集体经营性建设用地入市,宅基地制度改革试点工作的意见>的通知》的规定,“探索进城落户的农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”。因此,资格权人有权解除宅基地使用权合同,自愿退出宅基地。此种情况下,由于“母权”的灭失,次级使用权也随之终止。需要指出的是,尽管资格权人享有有偿退出的权利,但权利的行使应该遵守诚实信用原则和权利不得滥用原则,“(若)权利人虽就其主张有利益,然较之对方就其不主张所存在之利益,极为轻微,其权利之行使即违反诚实信用原则而构成权利滥用”。资格权人在有偿退出宅基地时,应充分尊重,保护次级使用权人的合法权益。

第四,资格权人有权监管宅基地的利用。资格权人将次级使用权流转给第三人后,便丧失了对宅基地直接占有和使用。此种情况下,如何防范次级使用权人毁损宅基地,或者改变宅基地的用途成为三权分置顺利推进的关键问题。依据《土地管理法》第62条第4款,(权利人)应当按照宅基地的性能和用途使用宅基地,即不得擅自改变宅基地的用途;“2018年中央一号文件”也要求,“严格实行土地用途管制,严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”。从管理的角度,国家有权对宅基地的利用情况进行监管。然而,国家的监管往往受到执法人员的数量,执法水平,信息获取成本等因素的影响,容易流于形式。相反,资格权人作为利益相关人以及合同的当事人,对次级使用权人的情况更为熟悉,更有动力和能力去监督宅基地的利用。资格权人之所以能对宅基地进行监管,法理依据就在于其依然是宅基地使用权本权的主体。当次级使用权人擅自改变宅基地的用途与性能或对宅基地进行破坏性的使用时,资格权人有权要求其停止侵害,排除妨碍或消除危险,甚至终止次级使用权,收回宅基地。此外,当第三人的行为损及宅基地,而次级使用权人怠于救济时,作为权利的享有者,资格权人依然可以获得相应的救济,维护自身的合法权利。

四、宅基地三权分置政策中农户资格权概念的立法取舍

宅基地使用权(农户资格权)作为一项用益物权,《物权法》在“宅基地使用权”一章中仅用4个条文对之进行规定。尽管第153条以准用性规则的方式承认了相关公法规范的效力,但也不过寥寥数条,根本无法支撑宅基地三权分置改革的制度体系。有鉴于此,在“民法典物权编”编纂之际,在立法论层面应完善宅基地使用权制度,使之更好地贯彻,落实宅基地三权分置的改革思路。

(一)“农户资格权”称谓的取舍

如上所述,宅基地三权分置政策中所提出的农户资格权对应的是创设了次级使用权后的宅基地使用权的简称。那么,在“民法典物权编”是否有必要沿用这一新的概念——农户资格权,来特指派生了次级使用权后的宅基地使用权,颇值得探讨。

从文义上看,农户资格权形象地展示了派生次级使用权后宅基地使用权的状态。但是从立法上看,将“农户资格权”引入到“民法典物权编”并没有实际意义,反而会戕害既有的物权法体系,理由如下:其一,次级使用权源于宅基地使用权的行使,其生成并没有改变宅基地使用权的性质与内容,只是在重叠权能的范围内,宅基地使用权的行使受到次级使用权的限制。因此,正如土地所有权之上设立宅基地使用权后没有改变权利名称,宅基地使用权也没有必要因其上设立了次级使用权而改变其固有称谓。其二,1963年中共中央《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》最早使用了“宅基地使用权”的概念,其后制定的法律和政策均沿用了“宅基地使用权”的概念。可以说,这一概念具有深厚的历史沉淀和群众基础。相反,“农户资格权”的概念并没有出现在我国现行立法当中,司法实践中也鲜见这一表述。因此,将农户资格权取代宅基地使用权,势必会增加立法成本,违背“如无必要,勿增实体”的原理,造成立法资源的浪费。权利名称的变化容易诱发农民的误解,损及宅基地制度的稳定,引发权利体系的混乱。是故,宅基地使用权的立法完善不应在回应政策时“迷失自我”,应将政策纳入到现行的法律框架内,而非跟随政策亦步亦趋,丧失自身的独立价值。“民法典物权编”没有必要区分派生或未派生次级使用权的宅基地使用权,宜舍弃“农户资格权”概念,统一使用“宅基地使用权”的立法表述。

(二)将宅基地使用权塑造为名实相符的用益物权

宅基地三权分置政策的提出服务于农村经济的发展和增加农民收入的现实需求,藉由宅基地使用权上所创设的次级使用权实现农民房屋财产权的自由流转和抵押,充分彰显宅基地使用权的财产价值。在法律意义上,农户通过创设次级使用权获得对价,本质上属于对宅基地的“用益”,应为收益权能的彰显。根据民法理论,用益物权具有占有、使用和收益权能,而收益权能是用益物权的核心权能。但我国《物权法》第152条为了维护宅基地使用权的福利保障功能,保护农民的利益,仅规定了占有和使用两种权能,并没有将收益权能纳入到宅基地使用权的内容,这构成了宅基地三权分置改革顺利推进的障碍。事实上,随着农村经济的发展,宅基地使用权的收益权能日益彰显,尤其是近年来,随着“农家乐”的兴起,农民利用自家或他人的宅基地,从事“农家乐”经营并获得收益。一些政策文件也顺应农村社会的发展需求,承认了宅基地使用权的收益权能,比如上海市《关于加快推进本市农业旅游发展的若干政策意见》规定,“农业旅游项目要在符合土地利用总体规划和村庄规划的前提下,尽量利用处于闲置状态的存量集体建设用地。新办农家乐和农业旅游项目,经区、县政府批准,允许使用农民宅基地,农村集体经济组织的合法的各类闲置存量用地(包括废弃养殖场,仓库,村办二三产业)上的既有建筑物,进行修缮后发展。”但从根本上克服宅基地使用权权能的缺失,赋予其收益权能,需要在立法层面予以明确。

在宅基地三权分置的视域下,宅基地使用权制度的完善需要回归其用益物权的本性,允许农户在宅基地使用权创设新的权利,将宅基地交由那些能够发挥其最大经济效用的第三人利用,在追求保障目标实现的同时,最大程度上发挥宅基地的经济效用。我国物权法已将“宅基地使用权”确立为用益物权,那么该项权利也应该具备完整的用益物权权能。从现代民法物权理论出发,宅基地使用权可以被理解为,在不改变土地公有制性质的前提下,分离产生的对宅基地占有,使用,收益的权利。在“民法典物权编”编纂过程中,应该修改《物权法》第152条表述,明确宅基地使用权的“收益”权能。

需要指出的是,宅基地使用权的“还权赋能”,应在满足其社保功能和坚持身份属性的基础上展开,因为农村社会依然处于欠发达和农业经济水平低下的状态,这种状况在我国未来一段很长的时间内仍然会持续,宅基地使用权所产生的“收益”只能归属于具有特定身份的农户,而不能随意扩展到其他第三人,这也是宅基地三权分置政策中保障农户资格权的应有之义。是故,《土地管理法》第62条所确立的“一户一宅”原则和面积法定原则以及《物权法》184条宅基地使用权禁止抵押等维系农民基本生活保障的内容应在“民法典物权编”的修订中得以延续。

结语

新中国成立以来,我国宅基地制度走过了一条从主要服务于实现政治理想到关注提高资源配置效率、从注重产权的社会属性再到重视其经济属性的演进道路。宅基地三权分置是深化农村土地制度改革的又一重大举措。从“两权分离”向“三权分置”的演进是一个渐进的过程。宅基地三权分置政策中“农户资格权”的提出,旨在延续“两权分离”下宅基地为农民提供社会保障的功能,稳定农村社会秩序。在充分理解其功能定位的基础上,农户资格权应定性为创设次级使用权后行使受到限制的宅基地使用权。在农户资格权的内容上,资格权人有权获得宅基地使用费、征收补偿,有权有偿退出宅基地,并对宅基地的利用进行监管。在“民法典物权编”修订过程中,应舍弃“农户资格权”的称谓,改采“宅基地使用权”的立法表述,并赋予宅基地使用权作为一项用益物权之应有权能。

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